CAUTIVOS EN EL BUCLE AUTONÓMICO.

La lectura, recomendada por nuestros compañeros administrativistas en la Facultad, del libro Informe sobre España. Repensar el estado o destruirlo del Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Complutense, y experto en la configuración autonómica del Estado, Santiago Muñoz Machado nos ha suscitado algunas reflexiones en torno a las posibilidades de reforma del Estado autonómico español. Solemos habitualmente caer en la tentación de interpretar que el Partido Popular tratará de aprovecharse interesadamente de esta larga depresión económica para llevar a cabo una recentralización del Estado. Sin embargo, aparte de que no somos capaces de ahondar en los vínculos entre descentralización y deuda pública (para nada unívocos, sino condicionados por el grado en última instancia de eficiencia económica de las sociedades), tampoco nos preocupamos por inquirir en las diferencias, algunas de alcance, entre las diferentes fórmulas descentralizadoras (federalismo simétrico, federalismo asimétrico, estado autonómico) ni por los considerables efectos en diversos órdenes del ciertamente consolidado, más de treinta años después, Estado de las autonomías. De nuestra lectura del libro referido hemos concluído que dichos propósitos recentralizadores achacables al Gobierno de Rajoy, presentados por Wert como consignas de fácil logro, son más un deseo inalcanzable que una realidad que pueda materializarse. La causa: la propia configuración autónomica del Estado ha configurado un bucle de múltiples agentes en el que incluso los que quieran respetar las reglas del juego constitucional están cautivos en él. Huelga decir que quienes apuesten por soluciones de cierto rupturismo de signo federalista (en sus dos vertientes simétrica o asimétrica) tampoco lo tendrán fácil. No obstante, a pesar de que todo ello garantiza el mantenimiento del status quo actual, vascongados y navarros quizás harían bien en comenzar a estudiar la teoría de juegos en cuanto que la desaparición del argumento de ETA (en el siglo XIX fue el argumento carlista) libera a muchos jugadores de cortapisas en relación con los contenidos del régimen fiscal concertado, sobre todo si quienes gobiernan en Navarra no dejan de empecinarse en desacreditarlo con sus patochadas (IVA Volkswagen. CAN, asunto Cervera), salpicando de paso a sus compañeros occidentales.

Muñoz Machado se presenta en las primeras páginas de su libro como movido no sólo por “el simple interés del especialista”, sino también “por la congoja del ciudadano”. En consonancia con ella, indica el proceso de deterioro de las instituciones constitucionales, el crecimiento de la desafección ciudadana a las instituciones y a los gobernantes y la consolidación de la “convicción de que son necesarias amplias y profundas reformas del Estado”. Acerca de la articulación autonómica del Estado se hace eco de la existencia de una contestación de la misma como consecuencia de la actual crisis económica por la percepción de que aquélla no es funcional y de que contribuye al despilfarro y al mantenimiento de élites regionales. Aunque Muñoz Machado recalca que dichas quejas no se acompañan de propuestas específicas de reforma, distingue cuatro tipos de actitudes: a) restitución del Estado centralista; b) reducción del nivel competencial y de la organización política y administrativa de las Comunidades Autónomas; c) consideración diferenciada de las regiones históricas, “considerando como tales a Cataluña, País Vasco y Galicia, cuya condición especial habría que reconocer de algún modo para ordenar el Estado con criterios más cercanos a las reivindicaciones de estos territorios periféricos”; d) independencia de esos tres últimos territorios. 

El autor no se priva de criticar duramente la estructura autonómica del Estado. No sólo por “el despilfarro y la desmesura organizativa” del mismo, sino también por existir una convivencia caótica de normas estatales y autonómicas inmanejables, por el incumplimiento de las sentencias del Tribunal Constitucional y la inaplicación de las leyes del Estado y por carecer el Estado de competencias efectivas para asegurar la unidad política y económica de España. El error originario de todo ello radicaría en que el movimiento descentralizador de la Transición, causado por el comportamiento infantil de la izquierda en contra del centralismo franquista, no tuvo porqué haber llevado a un sistema de equiparación de todas las formas territoriales de autogobierno. La Constitución de 1978 se habría equivocado al no fijar cuáles debían ser las regiones o nacionalidades con regímenes de autonomía y su grado de autogobierno y al abrir la posibilidad a que las provincias que lo pidieran constituyeran Comunidades Autónomas y a que las mismas constituyeran sus instituciones y atribuciones a través de sus estatutos de autonomía. Esa constitución del Estado autonómico en la Transición “de abajo arriba y sin que nadie hubiera fijado un patrón” fue generada por la presión de las élites locales. En el curso del tiempo, aunque la “tendencia a extravasar los dominios constitucionalmente reservados al estatuto como norma se manifestó en los primeros Estatutos del periodo 1979-1982 con bastante moderación” por la acción de los juristas (entre ellos, el mismo Muñoz Machado) y de los gobiernos del PSOE, dicha estabilidad inicial se habría roto a partir del plan de reforma del estatuto vasco de 2004 y de las reformas estatutarias de Cataluña, Andalucía y de otras CCAA.

Constituirían los estatutos reformados, y en especial algunos de ellos, un grave problema en el contexto actual de cara al planteamiento de la reforma territorial. Caracterizados por una detallada regulación de los derechos de los ciudadanos de la Comunidad Autónoma respectiva, por una ampliación de la nómina de las instituciones autonómicas y por un desarrollo puntilloso de las competencias que se asumen, la modificación de dichos estatutos reformados sería complicada al requerir mayorías cualificadas del parlamento autonómico y de las Cortes. Además, dichos estatutos se habrían blindado desde el punto de vista discursivo al proclamar derechos de carácter histórico como razón última de ellos, de forma que “en la actualidad, no hay ni una sola Comunidad Autónoma que no se crea con títulos históricos y culturales suficientes para reclamar la misma autonomía que se reconozca a cualquier otra”. De forma que el Estado español “actualmente tiene una organización autonómica indiscutiblemente enraizada y difícil de mover” en la que “todas las Comunidades Autónomas constituídas se creen con igual derecho que cualquier otra para autogobernarse” y “pueden invocar una continuidad de más de treinta años de autonomía”.

Además, desde el punto de vista constitucional una reforma de la Constitución que afectara al régimen de las CCAA en sentido recentralizador y supresor de las mismas sólo podría hacerse de acuerdo con “el complejísimo procedimiento establecido en el artículo 167” de la Constitución que exige mayoría muy cualificada de las Cortes y sometimiento a referéndum, algo que ningún partido haría por sí sólo. Tampoco la derogación o reforma en profundidad de los estatutos es fácil por ser éstos “tan difíciles de reformar como la Constitución” y por ser necesaria una mayoría muy cualificada del parlamento autonómico. Para Muñoz Machado, la única opción viable serían reformas parciales de la Constitución y de los Estatutos acerca de todos aquellos aspectos en los que los segundos “se han excedido de las funciones normativas que les corresponden” o se refieren a instituciones u órganos prescindibles. Asimismo, mediante reformas estatutarias se podría también reestructurar el mapa territorial, refundiendo las CCAA que “no tienen tamaño crítico suficiente para justificar la asignación de recursos y competencias que ostentan ni posibilidades de desarrollar su actividad en términos equilibrados y eficientes”. De esta posibilidad de reestructuración el autor excluye expresamente a Navarra por su tradición de autogobierno y por los problemas que acarrearía su fusión con la CAV.

Muñoz Machado menciona las dificultades de otras opciones. La conformación de un Estado federal, requeriría “no tanto un borrón y cuenta nueva con todo lo existente, sino transformar los Estatutos en Constituciones de los Estados miembros de la federación española, someter estos textos a ratificación de las Cortes Generales y los referendos subsiguientes, y renovar el aparato institucional del Estado, muy especialmente para cambiar algunas relaciones intergubernamentales y dar otro sesgo a la organización del Senado”, esfuerzo que sería “ímprobo” y sus costes políticos “desmesurados” ya que no se ganaría ahorro en aparato institucional ni en pérdida de competencias por parte de los nuevos Estados en relación con que ahora tienen las CCAA. Además, las nacionalidades históricas se negarían a formar parte de un Estado federal a pie de igualdad con el resto. Por ello, habría que plantear un federalismo asimétrico que posibilitara “una integración diferenciada de algunos territorios”, visto sobre todo el afán de bilateralismo de los nacionalismos vasco y catalán.

A pesar de todo lo anterior, el autor reconoce la existencia de los hechos diferenciales y habla, en relación con ello, de los derechos históricos vasconavarros, constitucionalmente reconocidos, y del hecho lingüístico diferencial en las comunidades bilingües. No deja de ser remarcable que Muñoz Machado, aunque afirma la imposibilidad de extender a Cataluña el régimen de concierto por motivaciones jurídicas y económicas, mencione que, de cualquier forma, un modelo basado en el concierto extendido a Cataluña precisaría de la reforma de la Constitución, no pudiéndose implantar por medio de una ley estatal, llegando a afirmar que si Cataluña cree que dicho régimen “es la única opción posible para satisfacer sus aspiraciones, debe promover una reforma de la Constitución para que la recoja”.

También es preciso mencionar que en el capítulo séptimo, a la par que plantea “la competencia del legislador estatal para sustituir la inactividad de las Comunidades Autónomas cuando ésta puede ser perjudicial para los intereses generales”, recoge, por otro lado, siguiendo con la llamada al constitucionalismo flexible del final del párrafo anterior, la posibilidad de “la legislación asimétrica”, esto es, “de las posibilidades de declarar la no aplicación de algunas leyes [por parte del Estado] a los efectos de respetar peculiaridades históricas, tradiciones organizativas, singularidades culturales o económicas, de algunas de las Comunidades Autónomas”.

Ocupándose también en otros capítulos del libro de la cuestión de la ejecución de la legislación estatal, de la multiplicación de los organismos públicos y de la hiperregulación y de la unidad de mercado, el epílogo (dirigido a “inmovilistas, reformistas y separatistas”) enervará a quien espere soluciones fáciles. De hecho, en nuestro caso Muñoz Machado, como avanzamos al principio, nos ha invitado a pensar en términos de extrema complejidad ya que las soluciones de concurrencia estarán condicionadas al visto bueno de demasiados agentes, todos ellos pertrechados ahora de sus buenas dosis de legitimidad.

En ese epílogo Muñoz Machado vuelve a insistir en la magnitud de los efectos económicos y políticos sobre la estructura autonómica del Estado, de forma que el inmovilismo sería una actitud “realmente suicida” e “irresponsable”. Ahora bien, también menciona que resulta sorprendente que tanto recentralizadores, como inmovilistas reformistas más o menos radicales y separatistas no se hayan preocupado por detallar sus propuestas.

Su solución apuntaría hacia una necesidad de reforma del estado autonómico, a causa de sus fallos y deficiencias, mediante una reforma constitucional “porque es la única manera de fijar y estabilizar las nuevas soluciones”. De ser esa vía imposible, existiría “un amplio camino a recorrer por la vía de la legislación, orgánica y ordinaria, del estado, así como de la jurisprudencia constitucional”. Lamentablemente no se dan pormenores de esa opción. Por lo que él mismo cae en la actitud de desidia que achaca a los demás.

Más que propositivos, los párrafos finales de su libro tienen una finalidad negadora de las demás opciones. Comenzando por la federalista, ya criticada anteriormente. Bajo su punto de vista, como ya habíamos recogido, el estado federal no aportaría grandes innovaciones sustanciales al estado autonómico. En ese enfoque Muñoz Machado participa de la tendencia, tan generalizada en los políticos y analistas españoles, a interpretar equivocadamente el modelo español como una suerte de federalismo atendiendo exclusivamente al nivel de descentralización concedido a las partes, obviando otras cuestiones absolutamente nucleares de los sistemas federales como la de la soberanía. Lo cual distorsiona altamente el debate: como ya sucedió con el Estado integral por el que apostó la Constitución de la II República, la Constitución de 1978 enmascaró mediante las comunidades autónomas el tema de las soberanías conscientes de algunas de las partes, tratando de aunar descentralización y una única soberanía nacional española. Consecuentemente con su enfoque, el autor no olvida reseñar que, a pesar del “valor simbólico” que tiene “el concepto de <<Estado federal>> como opción organizativa creada sobre la base de la voluntad libre de los pueblos que lo integran”, “resulta asombroso sostener que el futuro del Estado español y su ámbito territorial puedan depender, en la actualidad, de una nueva decisión de los pueblos que forman parte del mismo”.

Tampoco el federalismo asimétrico resulta viable a los ojos del autor. En un hipotético Estado federal, entendido a su juicio, y según sus parámetros, como próximo al Estado autonómico, Muñoz Machado menciona que “la reforma constitucional que condujera a una Federación asimétrica, donde se reconociera la singularidad de Cataluña y el País Vasco podría tener un sentido diferente si sirviera para templar las reclamaciones de estos dos territorios y subrayar su posición especial dentro del Estado. Ahora bien, tal federalismo asimétrico darían lugar a diversos problemas. El primero, “la dificultad de encontrar las claves de la diferencia, las atribuciones o poderes que pueden reconocerse a aquellos territorios y que no correspondan a los demás”, sobre todo si pensamos que, “dado que todas las Comunidades Autónomas españolas han llegado a niveles de autogobierno máximos, quedan muy pocos ámbitos que explorar”, a “riesgo de que el propio Estado deje de tener funciones relevantes en los indicados territorios”. El segundo problema tendría que ver con “las aspiraciones de igualación, con respecto de cualquier solución que se adopte, por parte de las demás Comunidades Autónomas”: como en la Constitución de 1978 no se reconocieron directamente hechos diferenciales, fuera de los de la Disposición Adicional Primera, “durante más de treinta años todas las Comunidades Autónomas han tenido los mismos poderes, sin perjuicio de las posibilidades de ejercerlos de modo diferente de acuerdo con las propias opciones políticas, las tradiciones o la cultura de de cada territorio”, con lo que “romper ahora esta igualdad es una opción política, pero muy difícilmente realizable”.

Para finalizar, Muñoz Machado se refiere a las corrientes separatistas. Afirma que será “el pueblo español, mediante una reforma constitucional aprobada en referéndum, el primero que tendría que autodeterminar su futuro” y que lo más preocupante de aquéllas “es que no dejan ver las demás crisis reales: ni la económica, sobre la que distraen, ni la institucional, que está demandando reformas, mucho más ponderadas pero urgentes, para que volvamos a tener una organización de los poderes públicos fiable y prestigiosa con capacidad para atender rigurosamente los intereses generales”.

Del análisis expuesto, por lo tanto, sólo cabe concluir que cualquier alteración será enormemente complicada. Las opciones de restitución del Estado centralista o de reducción del nivel competencial y de la organización política y administrativa de las Comunidades Autónomas chocarán con la voluntad de las nacionalidades históricas, pero también con la voluntad de las demás, dotadas de historicidad suficiente después de amplio desarrollo de su autogobierno, con todo lo que ello supone a todos los niveles. La consideración diferenciada de las regiones históricas, vía federalismo asimétrico o vía reconducción asimétrica del Estado autonómico, tampoco será fácil a causa de la dificultad de concreción de las asimetrías y de la contestación de las demás que no querrán quedarse atrás, máxime si algunas de ellas, como Navarra, Aragón o Valencia, pueden hacer valer argumentos historicistas o de otra índole de un cierto mayor peso relativo, tal y como podrían predicar los partidos regionalistas o nacionalistas de esas regiones. Y todo ello, en un contexto en el que todas las comunidades autónomas, sin excepción, siendo como son las administraciones que gestionan los servicios esenciales del Estado de Bienestar, gastan estructuralmente más de lo que ingresan, arrastrando un endeudamiento cuantioso, y viéndose obligadas por ello a mirar por el rabillo del ojo a las cuentas del vecino, siempre a expensas de un sistema de financiación más ventajoso, argumentado con las razones que sean.