LA EMULACIÓN CATALANA DE LOS REGÍMENES CONCERTADOS VASCO Y NAVARRO.

A pesar de que los recientes acontecimientos (negativa de Rajoy a debatir el asunto en su entrevista con el President Mas en su entrevista de la pasada semana, rechazo de los barones del PP a una nueva reforma de lafinanciación autonómica y resolución de CiU de cara a la celebración de una consulta de naturaleza soberanista) han diluído las posibilidades de prosperar de la propuesta de pacto fiscal, basada en los regímenes concertados de aportación económica de la CAV y de Navarra al Estado, esgrimida inicialmente por el nacionalismo catalán, quizás resulte útil repasar sucintamente algunas cuestiones de la misma.

Existen dificultades jurídicas para extender el concierto vasco y el convenio navarro a Cataluña. La Sentencia 76/1988 del Tribunal Constitucional afirmó que los territorios forales mencionados en la Disposición Adicional Primera y dotados de derechos históricos debían identificarse con “aquellos territorios integrantes de la Monarquía española que, pese a la unificación del Derecho público y de las instituciones políticas y administrativas del resto de los reinos y regiones de España, culminada en los Decretos de Nueva Planta de 1707, 1711, 1715 y 1716, mantuvieron sus propios fueros (entendidos tanto en el sentido de peculiar forma de organización de sus poderes públicos como del régimen jurídico propio en otras materias) durante el siglo XVIII y gran parte del XIX, llegando incluso hasta nuestros días manifestaciones de esa peculiaridad foral. Tal fue el caso de cada una de las Provincias Vascongadas y de Navarra”. Además, la misma sentencia venía a disponer la dependencia del régimen concertado vasco y navarro de esa Disposición Adicional Primera y, por ende, de esa acotación realizada de cuáles eran los territorios forales, en cuanto que subrayaba que la Constitución actúa como aval de la foralidad de los mismos y en cuanto que el concierto económico vasco era contemplado como núcleo del régimen foral y como garantizador y factor esencial para la pervivencia del mismo.

Aunque ha solido repetirse la aversión de los nacionalistas catalanes en el debate constituyente al empleo de argumentaciones foralistas de naturaleza historicista, así como su prevención al riesgo político de asumir la autogestión fiscal para no reivindicar entonces el concierto económico, algunas voces autorizadas han matizado esas tesis. El propio Jordi Pujol, en un artículo publicado el 5 de noviembre de 2011, recordaba que alguna fuerza política catalana como CDC planteó en el proceso estatutario que condujo al Estatuto de Sau una fórmula próxima al Concierto vasco y al Convenio navarro, mediante la cual la Generalitat se ocuparía de la recaudación y gestión, incluida la inspección, de los tributos recaudados a Catalunya por derecho propio o por delegación del Estado, proponiéndose dos tipos de distribución entre el Estado y la Generalitat, una automática y la otra, cada cinco años. A pesar de contar con el apoyo de ERC, la propuesta no prosperó por el voto contrario de PSC, PSUC, UCD y Entesa, que habrían avalado desde la propia Cataluña las advertencias que se hacían desde el gobierno central a los políticos nacionalistas catalanes que de ninguna manera conseguirían fórmulas excepcionales de financiación similares a las vasconavarras.

Por otra parte, no hay que olvidar que en el marco del proceso de reforma del Estatut, el tripartito catalán realizó notables esfuerzos dirigidos a legitimar jurídicamente la inclusión del concepto de derechos históricos en el texto estatutario, de forma que, como es sabido, los mismos son invocados en el preámbulo y en el artículo 5, si bien no queda claro hasta qué punto esa mención podía amparar una propuesta como la de pacto fiscal.

Asimismo, juristas catalanes han subrayado contradicciones en las partes de la Sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010 sobre el Estatut de Catalunya referida a esas menciones de los derechos históricos hechas en el texto del Estatut y han apuntado hacia interpretaciones según las cuales los derechos históricos de Cataluña podrían ser homologables a los derechos históricos de los territorios forales citados en la Disposición adicional primera. Asimismo, obviando el contenido de la sentencia del TC del año 1988 antes mencionada, se han preguntado por los motivos por los que no se pueda aplicarse a Cataluña la Disposición adicional primera en cuanto que el texto constitucional no explicita cuáles son los territorios forales, mencionando de paso que, aunque habitualmente se ha considerado que se refieren a los territorios vascos y navarro, no se ha discutido la constitucionalidad de la Disposición adicional tercera del Estatuto de Autonomía de Aragón, a la que en realidad nunca se ha recurrido, que dispone: «La aceptación del régimen de autonomía que se establece en el presente Estatuto no implica la renuncia del pueblo aragonés a los derechos que como tal le hubieran podido corresponder en virtud de su historia, los que podrán ser actualizados de acuerdo con lo que establece la Disposición adicional primera de la Constitución». Al no haberse declarado explícitamente la inconstitucionalidad de esa disposición, según aquellos expertos, la Disposición adicional primera de la Constitución sería aplicable más allá de los territorios vascos y navarros, también a los demás territorios de la antigua Corona de Aragón.

Con todo, además de las dificultades juridicoconstitucionales mencionales, la dificultad de exportar los régimenes concertados vasco y navarro a Cataluña tendría, asimismo, razones económiccas. También se ha argüido que aquéllos son posibles por ser el peso económico de esas dos comunidades autónomas mucho menor que el catalán (mientras el País Vasco y Navarra representan un 8% del PIB español, Cataluña supone el 18,6%.) y que aplicarlo a esta última dinamitaría la viabilidad de la financiación autonómica globalmente considerada.

Tras haber aceptado en el curso de los años varios sistemas de financiación diferentes, todos ellos finalmente desechados por no poder garantizar el bienestar y el desarrollo de Cataluña, el intento de emulación catalana, mediante la iniciativa de pacto fiscal, del Convenio Económico navarro y del Concierto Económico de la CAV, está siendo acompañado de enfoques que remarcan los beneficios de ambos para esas dos comunidades, no por sus cualidades inherentes, sino por la forma en la que son aplicados con la venia del gobierno central. No hace falta insistir en el efecto dañino de esas consideraciones en un contexto de vacas flacas, sobre sí se ven avaladas, por ejemplo, por una discrecionalidad más que palpable por parte del Estado hacia Navarra, y ello a pesar de la denuncia de los inspectores de la Agencia Tributaria, a la que ya nos hemos referido en otro artículo.

De cualquier forma, el intento catalán, posiblemente ya postergado por la aceleración de los acontecimientos políticos, sirve, por lo menos, para que la ciudadanía vasconavarra se percate de la importancia de dichos regímenes concertados que dotan a nuestra comunidad, así como a la CAV, de autonomía tributaria, configurándolas como un espacio fiscal diferenciado que permite márgenes de actuación notables en la esfera de lo económico y que constituye garantía del autogobierno. Todo ello a partir de un pactismo bilateral fundamentado en la historia, constitucionalmente consignado y refrendado por el tribunal que actúa como intérprete supremo de la Constitución.

ELITE DE PODER Y ELITE EXTRACTIVA EN NAVARRA.

La tesis doctoral de Ricardo Feliú, titulada La distribución social del poder: la élite navarra en el cambio de siglo (1999 – 2004), defendida en 2009 y de la que disponemos en la red tanto su versión íntegra como otra resumida publicada en la revista Hermes reconstruye las características del grupo social que ostenta el poder de hecho en la sociedad navarra actual.

Ese grupo queda articulado mediante unas redes de poder principales que recorren, retroalimentándose, los ámbitos político, administrativo, económico, intelectual y mediático y en las que los nodos primordiales son UPN, el Gobierno de Navarra, el Diario de Navarra, las dos universidades (aunque la Universidad del Opus, con una importancia muy superior a la de la UPNA), el Consejo de Navarra, el Consejo Económico Social, las fundaciones y sociedades públicas, la ya extinta Caja Navarra, la Confederación de Empresarios de Navarra, la Cámara Navarra de Comercio e Industria y la Fundación Empresa-Universidad. En una posición secundaria se hallarían otros nodos como los sindicatos UGT y Comisiones Obreras, cumpliendo un papel de legitimación social en el ámbito sindical de los dictados de aquellos grupos preeminentes.

Cuantitativamente, la élite navarra estaría formada por aproximadamente 114 personas, de las que la mitad pertenecería al ámbito económico (de los cuales el 55% son altos directivos, el 22% empresarios, un 16% agentes y grupos de interés como sindicatos y patronal y solo un 7% capitalistas financieros), un tercio a la élite burocrática navarra, y el quinto restante a la clase política constituída por altos cargos del Gobierno navarro y por personas relevantes de UPN y PSN.

De esas 114 personas, unas 90 se conformarían como la auténtica élite dominante y se caracterizarían por una gran homogeneidad en cuanto a su extracción social y a sus valores normativos e ideológicos. En su mayor parte procederían de una vieja clase media-alta que supo aprovechar la movilidad ascendente del desarrollismo franquista, reduciéndose a menos del 20 por ciento los vástagos o parientes de la oligarquía tradicional anterior. Todos ellos comulgarían en su mayor parte de un mismo credo normativo en las esferas de lo políticoeconómico, de lo religioso-moral y de lo identitario, siendo precisamente el referente a la identidad colectiva el aspecto sobre el que regiría un mayor consenso y el que se erigiría como más determinante. Todos se definen como navarros-españoles, es casi inexistente cualquier referencia a un sentimiento vasquista y se observa un fuerte sentimiento en contra del nacionalismo vasco. El sentimiento navarrista, aunque más matizado en su valoración de los elementos culturales vascos, sería compartido por una veintena de personas, de posición subsidiada a las anteriores y ubicadas en las cúpulas de los sindicatos UGT y CCOO y que, pese a su extracción social trabajadora y a sus creencias escoradas hacia la izquierda, perpetuarían en su praxis los intereses de los que auténticamente gestionan el poder en nuestra comunidad, obteniendo a cambio una serie de cesiones para ellos y sus afiliados.

Como es sabido, el eje nuclear de los comportamientos estratégicos de dicha auténtica élite, actuante en todos los planos, y de la subélite a ella supeditada, y que se limitaría a la esfera de lo sindical, pero con ramificaciones secundarias también en otros ámbitos, sería la exclusión de todos aquellos agentes considerados como favorables a las tesis del nacionalismo vasco, o susceptibles de serlo, mediante la aplicación tajante y radical de la teoría del cordón sanitario. Esa argamasa excluyente fortalecería los nexos de unión de las partes implicadas en la medida en que la discrecionalidad y el oscurantismo de las pautas conductuales inherentes a aquélla alimentan intereses puramente materiales en relaciones de bucle.

Bajo todo lo anterior, cobra relevancia un reciente artículo de César Molinas tituladoTeoría de la clase política española publicado en el diario El País. Tras preguntarse por la inoperancia de los agentes primordiales de cara a ofrecer respuestas ante la crisis, se subraya que la élite española, en general, se ha comportado como una élite extractiva, según el concepto acuñado por Acemoglu y Robinson, en el sentido de fomentar un sistema de captura de rentas en su propio beneficio, y en el de los grupos que les sostienen, relegando a un segundo término el interés general de la nación. Dicha élite sería, según Molinas, la principal responsable de tres burbujas (la inmobiliaria, la de las energías renovables y la de las infraestructuras innecesarias), así como del colapso de las cajas de ahorro. En su enfoque se remarca el perjuicio ocasionado por el sistema electoral de listas cerradas; por el control de las instituciones políticas, económicas, sociales y judiciales por parte de los partidos políticos mayoritarios; y por pautas de actuación relacionadas con la evasión de responsabilidades y la animadversión hacia las apuestas a medio y largo plazo vinculadas con el capital humano, así como con la alta valorización de las estrategias aparentemente rentables a corto.

No hace falta hacer un gran esfuerzo de extrapolación para entender que todo ello también se puede aplicar perfectamente a Navarra. Podrían añadirse, sin embargo, algunos elementos que agravan la cuestión en nuestra comunidad: sin ir más lejos, la opacidad con la que se han envuelto tanto la desaparición de Caja Navarra como el rescate encubierto ligado a la solución dada al problema de la devolución del IVA dela Volkswagen. Con el primero de ellos se ha supeditado el mantenimiento de una estructura crediticia a una geopolítica financiera determinada; con el segundo, ha quedado dañada la credibilidad del Convenio Económico y se ha empañado su potencialidad de cara a fundamentar una economía con bases firmes, máxime si tenemos en cuenta que la tutela del Gobierno central ha permitido y permite una financiación suplementaria de naturaleza irregular de en torno al 10 por ciento del presupuesto navarro.

Sin embargo, cabe añadir algunas vertientes de la teoría primigenia en la que se basa el artículo de Molinas, también vigentes aquí. Nos estamos refiriendo a que el enfoque institucionalista de Acemoglu y Robinson pone el acento en los efectos negativos de los sistemas institucionales y de las estrategias que rehúyen la inclusividad de las diferentes sensibilidades existentes en una sociedad y que desconfían, excluyéndolos, de la lealtad y de las aportaciones de los agentes sociales no representados en la élite gobernante. Las sociedades modernas, a fuerza de plurales, no pueden sostenerse en estrategias de monopolización del poder y de las instituciones al servicio de unos pocos. En el caso de Navarra, donde los cleavages o líneas divisorias de lo político conforman en la actualidad hasta hasta seis espacios electorales diferenciados (PP, UPN, PSN, I-E, GB y EHBildu) y donde los sondeos vaticinan, como en muchas otras partes, una mayor fragmentación de la representación política, el empecinamiento en modelos de usurpación del poder por parte de una minoría no casa en absoluto con la dimensión de los retos actuales frente a la crisis ni con los retos que en los próximos lustros tendrá que afrontar la ciudadanía navarra en la esfera de lo socioeconómico.  

NAVARRA TUTELADA: AUTOGOBIERNO, ESPACIO FISCAL VASCONAVARRO Y DISCRECIONALIDAD DEL ESTADO.

El hecho diferencial vasconavarro en materia tributaria, plasmado en el Concierto Económico en el caso de la CAV, tras su recuperación en este ámbito en 1981, y en el Convenio Económico en el caso de Navarra, éste último vigente desde 1841 y desde entonces varias veces adaptado a los tiempos, suele ser, como es sabido, frecuentemente tachado desde varios foros de privilegio atentatorio contra el principio de igualdad de los ciudadanos del Estado. Sin embargo, suele olvidarse a menudo que el Estado no se comporta con ambos instrumentos de autonomía fiscal de manera idéntica, sino que lo hace de manera discrecional y diferenciada según criterios políticos.

Normas fiscales prácticamente iguales en contenidos, aunque de diferente rango y con distinto control jurisdiccional (mientras las navarras son leyes recurribles exclusivamente ante el Tribunal Constitucional, las de los tres territorios históricos de la Comunidad Autónoma Vasca son normas de carácter reglamentario que pueden impugnarse ante la jurisdicción contencioso-administrativa del Tribunal Superior de Justicia o en su caso del Tribunal Supremo) han tenido suerte absolutamente dispar en el ámbito de los tribunales. Las leyes tributarias navarras no han sido por lo general cuestionadas, al contrario que muchas normas forales de los territorios de la CAV que han sido objeto de recursos por parte del Estado y de las comunidades autónomas vecinas. Así, se ha dicho que en la práctica el espacio socioeconómico fiscal vasconavarro devenido del reconocimiento constitucional de los derechos históricos de la Comunidad Foral de Navarra y de los territorios de la CAV ha quedado escindido entre regímenes forales buenos y malos, y por tanto impugnables o no ante el ámbito jurisdiccional correspondiente, respondiendo el grado de bondad al grado de simpatía que despiertan en el gobierno central y en los partidos mayoritarios estatales los gobiernos que están al frente de aquellas comunidades autónomas forales. La discrecionalidad valorativa del Estado y de los territorios allende el Ebro tampoco han solido considerar la circunstancia de que, aunque hasta la reforma del Concierto Económico de la CAV en 1997 la autonomía tributaria de Navarra, fijada con la actualización del Convenio de 1990, era mayor que la de Álava, Gipuzkoa y Bizkaia, desde entonces nuestra comunidad ha ido a rebufo de las modificaciones de aquél, aprovechándose de la estela de los logros conseguidos por la mayor imaginación y audacia en el terreno fiscal de aquellos territorios.

El tratamiento tutelado de Navarra por parte del Estado ha tenido una última expresión con el tema de la devolución del IVA de la Volkswagen, cuyos coches han sido desde hace quinquenios exportados a Europa por una empresa radicada en Barcelona -es decir, en territorio común. A cuenta de ese asunto, destapado la pasada primavera a cuenta de una investigación de la inspección de la Agencia Tributaria, nuestra comunidad se habría embolsado indebidamente desde mediados de los años noventa del pasado siglo una cantidad astronómica, de 1.500 millones sólo desde 2007. No obstante, a pesar del acta levantada, el Gobierno navarro consiguió no sólo la condonación de la mayor parte de esa deuda, sino, además, la consolidación de la práctica, con lo que Navarra recibe una inyección anual extraordinaria de 245 millones de euros, una cantidad que supone una parte nada desdeñable de su presupuesto. En comparación, hace falta recordar que la actitud de la Hacienda central contrasta fuertemente con la que mantuvo en su día con Álava a cuenta del pago del IVA por parte de la multinacional Rover. El Gobierno central recurrió una decisión de la Junta Arbitral, y al final, ante la sentencia del Tribunal Supremo favorable a la Agencia Tributaria, la Diputación alavesa tuvo que devolver 435 millones al Estado, retirando el recurso de amparo que había interpuesto ante el Tribunal Constitucional.

A todo ello hay que añadir que en la negociación mantenida se ha conseguido evadir cualquier control parlamentario. En la respuesta dada por elministerio de Hacienda al grupo parlamentario de UPyD se dice textualmente que "a diferencia de lo que sucede en el País Vasco, los acuerdos para establecer la cuantificación y liquidación de los ajustes a consumo de la imposición indirecta son competencia de la Comisión coordinadora, sin que tradicionalmente haya resultado necesaria su aprobación posterior por Ley en las Cortes Generales". Un régimen tutelado, por tanto, basado en la opacidad y en las negociaciones encubiertas en las altas instancias de cuya efectividad cabe dudar dado que nos encontramos ante un rescate disfrazado, máxime cuando las cifras de recaudación siguen en una caída sin final, tal y como lo prueba el desplome de 144 millones de euros enla recaudación del IVA de los dos primeros cuatrimestres del años, facilitado por las medidas de penalización del consumo.

Todo lo anterior sirve para concluir que, por sí solo, el Convenio facilita, pero no garantiza absolutamente, el desarrollo socioeconómico navarro. Para constituir tal aval tiene que enraizarse en una economía robusta y firme que permita las menores afecciones posibles incluso en situaciones de riesgo tan complejas y graves como la presente. Rasgos que, desde luego, no han podido ser implementados, por lo visto, a pesar de la generosa aportación complementaria otorgada por el Estado durante los últimos lustros.

Desde el punto de vista político, cabe subrayar que el concepto de autogobierno de UPN descansa sobre un sistema de cartas marcadas que no opera en la CAV ni operaría, con toda seguridad, en la misma Navarra en el caso de que el gobierno foral recayera en agentes que no fueran del agrado del PP. Por último, el fundamento último de aquel concepto, a partir de concesiones graciosas del poder central, suscita sospechas legítimas de que, además de relacionarse con motivaciones relativas a la razón de estado frente al peligro nacionalista, las mismas puedan objetivarse en contrapartidas de naturaleza política o económica, aún cuando no se pueda atisbar de momento ni su sentido ni su magnitud, en perjuicio para la ciudadanía navarra.