En el año 2007 el profesor Ferrán Requejo presentaba en una ponencia, accesible en Internet, un análisis del estado de las autonomías español desde una perspectiva comparada y los posibles escenarios de futuro del mismo. Se mencionaban seis escenarios, si bien dos de ellos (el de la secesión de las naciones minoritarias que forman parte del Estado español y el de involución hacia un estado de carácter más unitario) no se consideraban por su unilateralidad y por prescindir de mecanismos de consenso. Los cuatro que se contemplaban eran los siguientes: a) escenario regional-autonómico; b) escenario federal-uninacional; c) escenario federal-plurinacional; y d) escenario de la soberanía-asociación o del partenariado. Esas cuatro opciones que se consideraban constituirían, por tanto, “alternativas al independentismo clásico y al monismo estatalista”. Mientras la primera de ellas sería similar a la actualmente existente, las otras tres supondrían transformaciones de alcance. No obstante, Requejo, al menos el Requejo de 2007, concebía a éstas como teóricamente factibles mediante procesos de negociación, siempre y cuando, claro está, los agentes mostraran su intención de estar abiertos a debatirlos, sin vetos principialistas de ninguna clase (lo cual, vistos los acontecimientos ligados a la reforma del Estatut de Catalunya de los años posteriores, podría calificarse como de hipótesis demasiado optimista).
El escenario regional-autonómico sería continuísta respecto a la situación constitucional y estatutaria actual ya que mantendría “la perspectiva básicamente uninacional y regionalizadora del actual estado de las autonomías” fundamentada en un “marco ambiguo e indefinido” (por cuanto, entre otras cosas, se confunden nacionalidades y regiones) y en una interpretación de los conceptos de “nación española” y de “soberanía popular” a partir “de premisas monistas sobre un demos español único” y de una visión reduccionista de los hechos diferenciales de las diferentes naciones existentes, según Reuqejo, en el Estado. En este escenario, aunque “el carácter plurinacional del estado español continuaría sin ser reconocido constitucional y políticamente de una forma explícita”, “las comunidades autónomas, incluidas las de las naciones minoritarias, podrían obtener una serie de competencias específicas más allá de lo establecido en sus Estatutos, caso de que hubiera voluntad política y acuerdo sobre ello” y “podrían realizarse modificaciones de algunas instituciones y procedimientos de toma de decisiones”. Con todo, dicho escenario sería altamente dependiente de la coyuntura política al condicionar, estando sujetos sus grados de avance a la sensibilidad de los gobiernos central y autonómicos y a la composición del Tribunal Constitucional. Además, al no reconocer el carácter plurinacional del Estado, sería insuficiente para “sectores importantes de ciudadanos de las naciones minoritarias”.
El escenario federal-uninacional desarrollaría “las potencialidades federales del estado de las autonomías siguiendo las características del federalismo clásico” por medio de la introducción de “algunas reformas constitucionales, especialmente en el ámbito de las instituciones y de la atribución de competencias”, pero manteniendo, al igual que en el escenario anterior, la perspectiva del demos único combinada con un reconocimiento limitado de los hechos diferenciales nacionales. Las instituciones a reformar serían el Senado y el poder judicial, ambos en sentido federal y pasando el primero a constituir una auténtica cámara de representación territorial y aumentando su peso institucional. También el modelo fiscal sería susceptible de revisión, bajo criterios simétricos y claros, si bien cabría la persistencia de la situación fiscal asimétrica del País Vasco y Navarra. Aunque a juicio del profesor Requejo, con este escenario se “ganaría en claridad y, probablemente, sería más estable, sin depender tanto de condiciones de contorno de carácter empírico”, “el tema contencioso de fondo –el reconocimiento y acomodación del pluralismo nacional del estado- seguiría por resolverse, a pesar de los cambios que se habrían introducido en los ámbitos institucional, competencial y fiscal (aunque no en los ámbitos simbólico, económico e internacional)”.
Mediante esos dos primeros escenarios aumentaría el grado de autogobierno de todas las comunidades autónomas españolas, tanto el de aquéllas que muestran características nacionales como el de las que no. La ventaja del segundo escenario respecto del primero sería la de que supondría una “modernización de una serie de aspectos del sistema político” al introducir “la lógica competitiva y cooperativa inherente al federalismo clásico, muy devaluada en el sistema autonómico de la Constitución de 1978”. “Asimismo, la previsible mayor claridad en la división de poderes haría más efectiva la protección de las minorías nacionales (y del resto de CA) en el Tribunal Constitucional, con una mayor independencia de su composición concreta”.
El tercer escenario, el federal-plurinacional, partiría del reconocimiento explícito “de la plurinacionalidad del estado a nivel político y constitucional y, consecuentemente, permitiría el desarrollo de una serie de autogobiernos específicos por parte de las naciones minoritarias”. En él, “además de establecerse acuerdos en los ámbitos institucional, competencial y fiscal, los gobiernos y parlamentos de las naciones minoritarias actuarían también de forma autónoma en los ámbitos simbólico, económico e internacional”, exigiéndose para ello “acuerdos de carácter asimétrico o confederal con el poder central del estado”. En este escenario “podrían alcanzarse, por fin, los objetivos de reconocimiento y de acomodación política de las minorías nacionales en la democracia española”.
Por último, en el escenario de la soberanía-asociación o del partenariado, “a diferencia del marco anterior, en el que se establecen acuerdos generales de carácter federal, aquí el proceso dependería exclusivamente de las decisiones tomadas por los colectivos nacionales minoritarios”. “El autogobierno final de estos últimos sería equivalente al de los estados de la Unión Europea, con la excepción de algunos acuerdos puntuales con el estado español para asuntos específicos (pasaporte, defensa, una serie de asuntos sobre la representación exterior y tributación, etc.)” y “la regulación de estos acuerdos sería parecida a la establecida en algunos estados asociados”. Esta opción sería en parte asimilable a la propugnada por la Propuesta de Estatuto Político de la Comunidad de Euskadi de la CAV, popularmente conocida como “Plan Ibarretxe”, aprobada por el Parlamento Vasco en 2004 y rechazada por el Congreso de los Diputados en 2005.
Aunque para Requejo, solamente los dos últimos escenarios permitirían resolver “la acomodación política del pluralismo nacional en España” (a su juicio “la mayor deficiencia estructural de la democracia española”), personalmente él se posicionaba, al menos a la altura de 2007, a favor de la opción federal plurinacional.
Dejando de lado la mencionada propuesta vasca y considerando los diferentes procesos de reforma estatutaria registrados en los últimos años, incluído el catalán, como dentro del primer escenario, todo lo anterior viene a cuento porque en las últimas semanas hemos conocido una propuesta de índole global que apostaría por la segunda de las alternativas mencionadas, la federal-uninacional. Ha sido elaborada en formato de libro, editado por la Fundación Alfonso Perales bajo el título Por una Reforma Federal del Estado Autonómico, por una comisión de expertos por encargo del PSOE de Andalucía y se dió a conocer en un acto público en Carmona el pasado 10 de enero. El libro se puede descargar gratuitamente en Internet.
Nuestro interés por esa contribución viene dada por el peso del PSOE andaluz, comprobado históricamente, en la cuestión territorial española y por las referencias que se hacen al régimen fiscal concertado vasconavarro. También hay que referir que podría ser asumida, no sabemos en qué medida, por el Partido Socialista a nivel general en cuanto que el pasado día 30 de enero Ramón Jaúregui, portavoz de dicha formación en la Comisión Constitucional del Congreso, afirmaba en un artículo relativo a los debates internos del proceso de reforma ideológica y de modernización del proyecto socialista que “en el modelo territorial, por ejemplo, la única vía de cuadrar el círculo de las pulsiones soberanistas con los problemas que presenta el modelo autonómico, es abordar un nuevo diálogo y algunas correcciones federales al Título VIII”.
La propuesta federalista del socialismo andaluz nace por la carencia, a juicio de sus redactores, de legitimidad suficiente del Estado Autonómico “como fórmula de integración de las distintas “nacionalidades y regiones” que componen España” ya que, aunque se considera que “en la práctica el Estado Autonómico ha sido un Estado Federal”, no lo es en rigor. No hubo en origen un pacto constitucional en el que se definiera la posición del Estado y la de cada una de las nacionalidades y regiones que se integran en el mismo, sino que el Estado Autonómico surgió “de una de las posibles interpretaciones del pacto constitucional” por efecto de la dinámica política descentralizadora del momento. Para los autores del libro, el pacto federal por el que se apuesta precisa de “un consentimiento expreso de cada nacionalidad o región a su posición en el Estado y a la de las demás, en el caso de que alguna o algunas nacionalidades pretendan ocupar una posición distinta a la de las demás”.
Otros factores también habrían intervenido en la génesis de la propuesta. Entre ellos, la pérdida de aceptación del Estado Autonómico entre la ciudadanía como consecuencia del impacto de la crisis económica y la impugnación al mismo desde los territorios con mayoría nacionalista. Sobre esto último, se afirma que “el apoyo ganado en los últimos tiempos por los planteamientos independentistas en Cataluña, evidenciado en la masiva manifestación que tuvo lugar el pasado 11 de Septiembre en Barcelona y en las recientes elecciones del 25-N, y el que se ha hecho patente en Euskadi, a través de las recientes elecciones autonómicas allí celebradas, a un independentismo que se sitúa en el debate público sin la sombra asesina de ETA, obligan, entre otras muchas razones, a acometer una reforma a fondo de la Constitución para establecer una sólida y racional alternativa a los nacionalismos soberanistas”. La propuesta trataría de satisfacer a los “grandes sectores de la ciudadanía que, percibiendo la urgencia de ir más allá del existente Estado autonómico, recusan todo planteamiento secesionista, a la vez que rechazan toda propuesta neocentralista”.
Por razones de espacio no vamos a tocar diversos aspectos del documento como la reconversión del Senado en cámara de representación territorial, la federalización del poder judicial, la estructuración competencial de las partes, los mecanismos de cooperación entre las unidades federadas para mejorar la integración y la codecisión, los cambios en el entramado institucional. Solamente nos fijaremos en la naturaleza última de la propuesta y en su forma de enfocar el régimen concertado de la CAV y de Navarra, así como en su visión global del tema de la financiación de las unidades federadas.
En cuanto a su naturaleza última, la propuesta es confusa. En un momento dado se habla en términos de federalismo plurinacional. Así, se llega a decir: “No nos engañemos: o en España vamos a un Estado federal o será muy difícil que sigamos hablando de Estado español como lo hemos conocido hasta ahora. Es más: o ese Estado federal se conforma como Estado plurinacional o se nos presentarán dificultades prácticamente insalvables para el nuevo pacto que ha de permitir en el futuro la integración en el Estado español de lo que hasta ahora han sido todos sus territorios”. Y algo más adelante se afirma que “la pluralidad nacional, reconocida como tal, ha de ser la malla sobre la que se rediseñe el armazón institucional de un Estado asentado sobre un pacto ciudadano con voluntad de perdurar desde lo que supone la lealtad constitucional que todo federalismo implica”.
Sin embargo, posteriormente dicha reivindicación por un federalismo de carácter plurinacional se difumina ya que no se habla para nada de las naciones que, con sus demos correspondientes, formarían parte de tal Estado. Aunque ese silencio es ya sumamente elocuente, a falta de mayor concreción son muy significativas las palabras de José Antonio Griñán el domingo pasado en declaraciones a La Vanguardia y que aclaran la postura institucional del socialismo andaluz. Sobre el derecho a decidir afirma Griñán: “Yo estoy a favor del derecho a decidir, pero estoy en contra de fracturarlo y de fracturar la soberanía. El derecho a decidir le corresponde al pueblo español, no a una parte”; “Andalucía no tiene soberanía. La única soberanía está en el pueblo español”. Por último, ante la pregunta de “Dos tercios del Parlament apoyaron el derecho a decidir. ¿La ley debe estar por encima de la voluntad popular?”, respondía “¿La voluntad popular para privar de ciudadanía a una parte minoritaria? No creo que forme parte de los derechos fundamentales”.
De hecho, de la enumeración de diversos hechos diferenciales que afectan principalmente a Cataluña, Comunidad Autónoma Vasca y Galicia (por la cuestión estatutaria en la época republicana), a la CAV y a Navarra (por el reconocimiento de sus derechos históricos en la disposición adicional primera) y al hecho de la existencia de algunas comunidades con lenguas propias cooficiales (las anteriores, más la Comunidad Valenciana y Baleares) no se sigue ningún reconocimiento nacional. De lo que se habla es de que, en el marco de este “federalismo social, cooperativo y pluralista” se tratan de hacer convivir “las legítimas diferencias que hoy se presentan desde diversas comunidades autónomas” con “el respeto eficaz al igualitario reconocimiento de los derechos de los ciudadanos y a la solidaridad interterritorial”, “se trata de conjugar igualdad y legítimas diferencias, siendo conscientes de que el reconocimiento de estas últimas en territorios que las presentan en virtud de sus especificidades o de derechos históricos susceptibles del respaldo jurídico que ya les da la Constitución no tiene por qué suponer, no deben suponer, diferencias en lo que a los derechos de los ciudadanos y ciudadanas se refiere”. La voluntad igualitaria que se formula persigue garantizar “a la ciudadanía unas mismas posiciones básicas en sus condiciones de vida y en el cumplimiento de los deberes y obligaciones”.
Dicho federalismo uninacional sólo permitiría asimetrías a nivel competencial favor “de las nacionalidades históricas en materia lingüística, en su proyección cultural y educativa”. Tal diferencialidad en virtud “de la lengua podría ajustarse bien mediante un título competencial específico que recogiese su proyección en el ámbito educativo y cultural, bien en forma de derecho subjetivo que diese cuenta de la facultad de opción lingüística”. De esta forma, “podría revalidarse la asimetría sin discriminación de las restantes unidades federadas recogiendo expresamente un listado de competencias propias de las nacionalidades históricas emanadas de sus singularidades: lengua, cultura y su posible proyección en la esfera de la enseñanza”. Además, se podrían añadir otras cuestiones ligadas a la organización territorial y al Derecho civil de Cataluña, Galicia y de la CAV.
Por lo que respecta al régimen fiscal concertado vasconavarro, se apunta que “es hoy una particularidad que genera una mayor asimetría en el estatus constitucional de las Comunidades autónomas”, que constituye un “hecho diferencial” de “rasgos confederales” “exclusivamente español que no tiene absolutamente ningún parangón en Derecho comparado” y que “todos los estudios que se han hecho al respecto señalan que ambos sistemas vienen proporcionando una financiación per cápita a ciudadanas y ciudadanos del País Vasco y de Navarra notablemente superior a la media nacional”. No obstante, los firmantes del texto son partidarios de mantener el status quo vigente. “Y aunque este resultado [el de obtener una financiación per cápita superior] no sea técnicamente una consecuencia ineludible de tales sistemas, pues es imputable en última instancia a la metodología del cupo o de la aportación navarra, no puede soslayarse que, políticamente, es harto improbable que se llegue a un nivel razonablemente equiparable de dicha financiación per cápita: es un elemento jurídico constitutivo de la garantía constitucional de la foralidad el carácter pacticio de ambos regímenes financieros, y por tanto los territorios forales están en condiciones de vetar cualquier modificación que entiendan contraria a sus intereses. Por otra parte, la falta de acuerdo sobre un reparto más justo de los recursos en modo alguno perjudica a dichos territorios, pues ostentan el derecho a la recaudación de la práctica totalidad de los impuestos del sistema tributario y, en consecuencia, tienen asegurada su financiación. Los hechos, siempre tozudos, se encargan de demostrarlo; baste un ejemplo: pese a los esfuerzos de los diversos gobiernos centrales por mejorarlas técnicamente, las reglas provisionales que se aprobaron para fijar exclusivamente el cupo vasco del año 1981 siguen siendo la metodología vigente tres décadas más tarde”. Pese a que “algunas Sentencias del TJUE (...) han declarado contrarias al Derecho europeo diversas medidas tributarias vascas y navarras, fundamentalmente, por vulnerar las libertades de circulación y establecimiento” y pese a que “la subsistencia de los regímenes financieros forales conlleva un efecto desestabilizador del conjunto del sistema autonómico” al poder “generar –como ya ha sucedido en la práctica- un efecto emulación en otros territorios dotados de mayor capacidad fiscal que la media de las CCAA”, los autores del documento desisten de cualquier intento del modificación radical del régimen concertado, limitándose a aconsejar la introducción de correcciones: “Pese a la anomalía que supone la subsistencia en el siglo XXI de sistemas de financiación de carácter confederal (especialmente en el seno de una Unión Europea que tiende hacia una mayor integración financiera), no parece que sea el momento oportuno para intentar, una vez más, la plena equiparación fiscal de los territorios históricos. Las instituciones del Concierto y el Convenio deben seguir manteniendo reconocimiento constitucional. Podría, no obstante, explorarse en el proceso de reforma constitucional la posibilidad de hacer frente a alguna de las más serias deficiencias que vienen mostrando en su aplicación práctica. En esta línea, cabría incluir en la Disposición Adicional Primera un mandato dirigido a la “actualización” del régimen foral en su dimensión financiera, a saber, que en la metodología de determinación del cupo y la aportación navarra tendrán necesariamente la consideración de cargas no asumidas por las Comunidades forales las transferencias del Estado destinadas a la nivelación financiera de las unidades federadas”.
Las pautas que se mencionan en relación con los cambios en sentido federal de la financiación de las unidades federadas rehuyen, por otra parte, las reclamaciones catalanas al descartar cualquier otro tipo de asimetría fuera de la que afecta a la CAV y a Navarra. No obstante, se dice de la conveniencia de incorporar en la Constitución la mención de “que los concretos mecanismos de nivelación que se establezcan sean transparentes, de tal modo que pueda apreciarse con claridad el esfuerzo de solidaridad que hacen las unidades federadas de mayor capacidad fiscal para asegurar la nivelación financiera del conjunto de las mismas”. De forma llamativa, acto seguido, se abre la puerta, a que “podría barajarse la posibilidad de incorporar un límite a la solidaridad de las unidades federadas, en línea con el denominado <<principio de ordinalidad>> del art. 206.5 del Estatuto de Cataluña”, si bien “en tal caso, debe hilarse muy fino en la redacción de la disposición y procurar evitar la literalidad del art. 206.5 EAC, pues esta última encerraba el riesgo de que se realizara una lectura expansiva del precepto tendente a conectar la financiación autonómica con los saldos fiscales regionales”.
Tras el silenciamiento del federalismo en 1931 y en 1978 y a la espera de movimientos en el tablero catalán, resulta llamativa la resurrección del mismo desde Andalucía, sobre todo por cuanto va acompañada del respeto (matizado, pero firme) hacia la asimetría vasconavarra en el terreno económico-tributario. Con todo, no parece que la propuesta vaya a tener recorrido en la CAV y en Navarra, cuando ni siquiera las fuerzas políticas en teoría más proclives a ella (el PSE/PSN, Ezker Anitza/Ezker Batua/Izquierda-Ezkerra) se han hecho eco de la misma. Un observador fuerista de mediados del siglo XIX contemplaría maravillado la unanimidad del apoyo al régimen foral concertado en nuestro suelo en la segunda década del siglo XXI.
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