MÁS QUE UNA TORMENTA EPISÓDICA

La última semana ha sido pródiga en informaciones relativas a los regímenes forales concertados de la CAV y de Navarra. En la última entrada de este blog volvimos a recoger las referencias a dichos regímenes presentes en la propuesta federalista andaluza dada a conocer hace ya unos meses y se informaba de las propuestas en torno a los mismos consignada en la propuesta federalista catalana publicada hace unas semanas. También nos hicimos eco de una primera reacción del Partido Socialista de Euskadi en el que esta formación afirmaba su receptividad a una revisión de la forma de estimación del Cupo de la CAV que incrementara la solidaridad con las Comunidades Autónomas del resto del Estado.

Con posterioridad, el pistoletazo de salida del torbellino de declaraciones en torno al Concierto y al Convenio lo dio el Consejero de Economía de la Comunidad de Madrid, Enrique Ossorio, quien reclamó una mayor solidaridad financiera de los dos territorios forales con las demás Comunidades, suscitando automáticamente la crítica de UPN y del PP navarro. Ese mismo día los líderes del Partido Socialista de Euskadi y del Partido Socialista de Navarra se percataban del peligro derivado de las informaciones de 7 de junio que comprometían a su partido en la búsqueda de soluciones que compatibilizaran el régimen concertado con una mayor solidaridad hacia las restantes CCAA y rechazaban que dicho régimen fuera insolidario, manifestando que ni el Concierto ni el Convenio estaban o estarían en riesgo.

Al día siguiente dos portavoces del socialismo andaluz recordaron la postura de su partido, recogida en la propuesta federalista del mismo a la que ya dedicamos una entrada en su momento en el mes de febrero. En su artículo publicado el 11 de junio en El País Gregorio Cámara y Carmen Calvo afirmaban que dicha propuesta abogaba por "Establecer un sistema de financiación cuyos elementos esenciales estén en la Constitución, basado en los principios de suficiencia, corresponsabilidad, coordinación, solidaridad, equidad y estabilidad; y que ponga remedio a las desigualdades que por su aplicación y metodología producen el sistema de concierto vasco y de convenio navarro, singularidades históricas de cuño confederal que son asumibles democráticamente en tanto que sean neutras y no generen privilegio alguno".

Pero las reacciones más intensas las suscitarían las declaraciones de Pere Navarro del día 13 en el que solicitaba la supresión del Concierto y del Convenio. Personalmente creemos que sus manifestaciones fueron producto de un lapsus conceptual de alcance por el que se habría hecho un lío entre el concepto de concierto/convenio y el de cupo/aportación ya que la propuesta federalista que hace pocas fechas ha presentado el PSC desde Catalunya no habla de la eliminación de los primeros sino de la corrección de los segundos. En dicha propuesta, al hablar de la reforma del sistema de financiación autonómica, en relación con aquéllos regímenes se habla de “corregir las disfuncionalidades resultantes de los sistemas de convenio y concierto” y se propone de “establecer expresamente la inclusión de una aportación a la solidaridad interterritorial como nueva carga del Estado en los sistemas de convenio y concierto y prever un sistema de garantía constitucional de una aproximación gradual de resultados respecto del sistema común”.

Aparte de la reacción de la prácticatotalidad de los partidos de la CAV y de Navarra en defensa del Concierto y del Convenio,  así como de la prensa, en muchos casos recordando a la Gamazada, el episodio que a finales del siglo XIX supuso la eclosión catártica de la foralidad y puso a ésta en el primer plano del discurso político en Navarra, lo más interesante de todos estos últimos días en relación con dicha cuestión hasido el decantamiento de la postura socialista del resto del Estado hacia el mantenimiento de dichos régimenes concertados, pero con la introducción estructural de mecanismos de revisión en las fórmulas de estimación del cupo por considerar las aportaciones actuales bajas e insolidarias. Así lo ha afirmado Óscar López, secretario de Organización y número tres del PSOE, así lo habrían expresado hasta cinco barones territoriales del partido (los de Andalucía, Comunidad Valenciana, Extremadura, Asturias y Madrid) y así se habría acordado por parte de todos los sectores de la misma formación ya que hoy mismo El País filtraba que en el documento de propuesta federal de modelo territorial que está ultimando un equipo dirigido por Ramón Jaúregui para su aprobación el 6 de julio hay un párrafo que reza: “Las instituciones del concierto y el convenio del País Vasco y Navarra deben seguir manteniendo reconocimiento constitucional, sin perjuicio de perfeccionar algunas de sus deficiencias en su aplicación práctica”. 

Según se decía en la misma noticia, fuentes de la dirección federal explican que por “deficiencias” puede entenderse el hecho de que Euskadi y Navarra no aporten nada al fondo de solidaridad (sí participan del fondo de compensación, pero este es muy menor). “Es posible que se deba introducir en el cálculo del cupo algún mecanismo de equilibrio”, afirma un dirigente próximo al secretario general, Alfredo Pérez Rubalcaba. En cualquier caso, la posición del PSOE sería, según el mencionado medio, esa: “Concierto, sí. Cupo, revisable”. Esa postura habría sido corroborada por la socialista catalana Carme Chacón que habría afirmado “Ningún territorio debe quedar excluido del principio de solidaridad. Las singularidades deben seguir ahí, pero el resultado debe ser todos ejerciendo la solidaridad”.

Dicha postura del PSOE a nivel global coincidiría con la defendida a finales de abril por Carlos Solchaga, exministro de Industria (1982-1985) y de Economía (1985-1993) con el Ejecutivo socialista de Felipe González y quien negoció el índice de imputación del Convenio navarro, para el que los porcentajes del cupo de los Conciertos Económicos del País Vasco y Navarra "están desfasados" y estas autonomías "deberían pagar más" al Estado. Partidario de la pervivencia de la figura de los conciertos económicos dentro del sistema de financiación autonómico, por su "consagración constitucional", se ha expresó a favor de una revisión de los cupos, porque en su opinión, tanto vascos como navarros "han mejorado su posición relativa en la redistribución geográfica de la renta". En sus propias palabras, "los porcentajes que en su día se calcularon de cuánto deberían aportar se han quedado desfasados, porque estos territorios han acabado mejorando su posición relativa en la distribución geográfica de la renta", por lo que entiende que "la cuestión sería negociar para tratar de que el resultado sea igual que en las llamadas comunidades de régimen común". No obstante, a tenor de la misma información, Solchaga no cree que las diferencias en la situación económica entre las provincias vascas o Navarra y el resto de España sea gracias al régimen concertado ya que éste puede "ayudar un poco, pero no es la explicación". Así, habría recordado que las provincias de Gipuzkoa y Bizkaia en el franquismo "fueron consideradas traidoras y desprovistas del Concierto Económico, y sin embargo llegaron a tener un nivel de renta mucho más elevado que la media del país". 

Sea como sea, la situación deja en muy difícil situación al PSE y al PSN quienes rápidamente descalificaron a Pere Navarro, afirmando que “los problemas catalanes no son consecuencia del concierto económico”, y que paradójicamente han llegado a indicar que en la Conferencia Política del PSOE no se pondrá en cuestión el Concierto Económico.

De cualquier forma, tal y como apuntamos en la entrada anterior y por las razones que apuntamos allí (dificultades económicas por doquier, crecimiento de la pulsión niveladora, pelea por el voto unitarista en aumento), no parece que la cuestión vaya a finalizar aquí.. Con toda seguridad, en las próximas semanas y meses se continuará hablando del tema. De hecho, un indicador adelantado del carácter polémico de la cuestión son las complicaciones surgidas en torno a la negociación del Cupo de la CAV, a causa de la enormidad de la diferencia de las estimaciones de una y otra parte, en un contexto en el que el PP cuenta con mayoría absoluta, y que sin duda se trasladarán al caso navarro. Sin manifestar declaración negativa alguna, con su praxis negociadora, el gobierno de Madrid también estaría añadiendo presión a la cuestión suscitada.

En otro orden de cosas, sorprende que en los artículos en torno a la cuestión se apele tanto a las emociones, prescindiendo absolutamente de los análisis de índole más objetiva. Una monografía que estudió exhaustivamente las peculiaridades del régimen foral concertado (Provincias exentas. Convenio-Concierto. Identidad colectiva en la Vasconia peninsular, 1969-2005, del técnico del Gobierno de Navarra Mikel Aranburu Urtasun, publicada por la Fundación para el Estudio del Derecho Histórico y Autonómico de Vasconia en el año 2005 y que se puededescargar en pdf en la página web de esa entidad) nos aclara muchos aspectos del mismo, siendo el contenido de sus páginas 103 a 139 especialmente pedagógico en relación con los elementos más polémicos.

Aranburu Urtasun comienza señalando las contradictorias lecturas del régimen foral concertado, desde la que lo interpreta como neutral y solidario para con el resto del Estado hasta la que lo ve como un privilegio insolidario y la que lo califica de expolio. El autor señala que esas tres posiciones (“la autocomplaciente creencia del ecuánime pacto, la resentida percepción de agraviante prerrogativa, y la agria convicción de saqueo estatal”), están “instaladas en el prejuicio” y contaminadas por la ideología. Además, la evaluación del sistema estaría obstaculizada porque “ninguna de las tres administraciones implicadas, o cinco si se prefiere, ofrece información pormenorizada de estos cálculos y los parámetros que utilizan. Tan sólo se da el montante total”.

El autor indica, asimismo, la procedencia de las críticas al modelo foral, originadas en “los dos extremos del espectro ideológico”. “Para unos, cualquier aportación al Estado parece excesiva, para otros el modelo oculta una injusta e insolidaria exención”.

La crítica procedente de la denominada izquierda abertzale denuncia “que las comunidades forales deben satisfacer su alícuota de sostenimiento de las cargas no asumidas cualquiera que sea éste su importe, ya que éste es fijado unilateralmente por el Estado en sus Presupuestos Generales con quiebra del proclamado carácter pactado. Y cualquiera que sea el destino de esos créditos. Así-el ejemplo es nuestro- Navarra, cuyo Parlamento se opuso unánimemente a la decisión del Gobierno de Madrid, debe satisfacer el 1,6 por 100 de los altos costes de la guerra de Iraq. Muy probablemente los ciudadanos navarros darían otro destino a los más de sesenta mil millones de las antiguas pesetas que el Estado dedica a las cargas no asumidas, nada sugestivas para el ciudadano de a pie. La crítica se extiende también al dato cierto de que la aportación o cupo es tan sólo una parte de los flujos económicos a favor del Estado y se citan otros, principalmente, las cuotas a la Seguridad Social de los empresarios y los trabajadores -esto es cierto, pero excede al modelo Convenio/Concierto-. Del lado del gasto, tan significativo como el ingreso, se desconoce con certeza el monto que de ellas revierte directamente en las comunidades forales (gasto de la propia Seguridad Social, infraestructuras, investigación,...), pero presumen los críticos que la reversión es muy inferior al porfiado 6,24 o 1,6 por 100”. 

Por su parte, entre quienes “sospechan que el modelo encierra un trato de privilegio hacia estos territorios” estarían analistas como Diego Carcedo “que calculó en 1969 que el privilegio fiscal de Navarra costaba al Estado mil millones de pesetas anuales”, Angel De la Fuente, subdirector del Instituto de Análisis Económico del CSIC “que aboga por incrementar la aportación de CAPV y CFN dado que considera que los privilegios de las haciendas forales es uno de los motivos porlos que el actual sistema no garantiza una prestación igualitaria de los servicios en las distintas comunidades autónomas”, y Mikel Buesa “que afirma que la secesión de la CAPV implicaría de manera inmediata para el Gobierno Vasco un déficit público de 2.013 millones de euros”. Otro experto mencionado por Aranburu Urtasun sería Sevilla Segura para quien el hecho de que las disponibilidades presupuestarias de los habitantes de los territorios forales sean muy superiores a las de los ciudadanos de la Comunidades Autónomas de régimen general radicaría “en la posibilidad de negociar el cupo” y en que “en el señalamiento del cupo, el montante de las cargas no asumidas está infravalorado en casi dos billones de pesetas”.

En relación con el denominado índice de imputación, mantenido inalterado desde su primera fijación en el Concierto de 1981, el 6,24 por 100, y en el Convenio de 1990, el 1,60 por 100, Aranburu Urtasun ahonda en las razones de esa fosilización y de esa cuantía. La inalteración de dichos índices se explicaría “por su índole política y no, como todo haría pensar, econométrica. Son las circunstancias derivadas de la tensión política las que han eludido o evitado añadir confrontación a la ya de por sí conflictiva cuestión de gestionar y actualizar en su caso el Convenio Económico. Además entrambos índices, el inmovilismo de uno afirma el del otro. Hay que concluir que, sin duda, un movimiento en las posiciones en esta materia- les resulta muy costoso a las partes y prefieren jugar sus estrategias en otros campos”. De cualquier forma, el índice de imputación de Navarra habría sido fijado más bien por el Estado porque, aún siendo “el resultado de la negociación política” se aproximaba mucho más a la pretensión de inicio los negociadores del gobierno central (el 1,62 por ciento) que a la de los negociadores navarros. Los parámetros que manejaban éstos últimos, “según sus propios estudios, fijaban el índice en términos de renta en torno al 1,45 o 1,50 por ciento, que descendía al 1,35 si se aplicaba el relativo a la población. En julio del año 1990, al final de las negociaciones, y en célebre reunión a puerta cerrada elpresidente del Gobierno de Navarra, el socialista Gabriel Urralburu, y su correligionario, y también navarro, el ministro Solchaga resolvieron algunos últimos flecos y acordaron fijar el índice en el conocido y perenne 1,6 por ciento”.

Por lo tanto, continúa Aranburu Urtasun, “es evidente que Navarra cedió en este punto, innegociable para el Ministerio, para frustración de los negociadores y técnicos especialistas. Esas centésimas aplicadas a las grandes cifras de los Presupuestos Generales del Estado es mucho dinero para la provincia. Un sencillo cálculo muestra que las quince centésimas equivalían en la determinación de la aportación líquida del año base 2000 a 4.000 millones de pesetas. Y no era sencillo en aquel momento excusar el fracaso. Las declaraciones de sus destacados protagonistas insinúan que las compensaciones se concedieron por otras vías. José Borrell, Secretario de Estado de Hacienda,manifestó <<para nosotros dos mil millones más o menos no es nada. Lo que no queremos es al ir a negociar temas tributarios con Cataluña o el País Valenciano, por ejemplo, nos puedan sacar las cuentas como arma arrojadiza>>. El presidente de la Comisión navarra, José Antonio Asiáin, reconoce que se dio cuenta de que <<para el Secretario de Estado era más fácil ceder en posiciones en las que no se pueda invocar precedente, como en la policía foral o las clases pasivas de los funcionarios, que en el índice de imputación, porque al final si todo estuviera en régimen de Convenio y Concierto aquello tendría que sumar cien, necesariamente>>. ¿O tal vez también que, como denuncia Sevilla Segura, era más viable y discreto manipular la base sobre la que se aplica el índice?”.

En opinión de Aranburu Urtasun, “lo cierto es que no disponemos de estudios rigurosos que avalen una u otra postura. Ni para la CAPV ni para la CFN. La mayor parte de las opiniones vertidas en estos años se inclinan por considerar elevado el índice de 1.60. Pero la variación en el tiempo de las macromagnitudes, en particular en los últimos años, favorable a Navarra podría haber cambiado la dirección del desajuste. Los parámetros manejados por el Instituto Nacional de Estadística de acuerdo con los distintos conceptos de renta -que pueden hacer referencia al Producto Interior Bruto, al Valor Añadido Bruto, a la renta familiar, etc.- vienen situando el índice entre el 1,63 y el 1,70 por 100. Si esto fuera así nos hallaríamos ante una situación, algo cínica, de privilegio travestido de solidaridad”. De cualquier forma, el autor también recuerda que según los resultados de análisis basados en las balanzas fiscales Navarra y la CAV presentarían saldos negativos que les colocarían entre las comunidades contribuyentes y “darían por tanto la razón a los dirigentes locales en sus protestas ante la imputación de régimen privilegiado de financiación”. 

No deja de mencionar Aranburu Urtasun un elemento que alimenta la polémica en relación con el Concierto y el Convenio, el del “oscurantismo en el traslado al público de información”, no sólo en relación con el gran público sino incluso con “los propios parlamentarios y sus grupos políticos y a ese indefinido colectivo que hoy se conoce como agentes económicos y sociales”. “El propio mecanismo instituido para la negociación y firma de los Convenios o Conciertos, del que incluso se han excluido a grupos parlamentarios, abona la sospecha. En Navarra al Parlamento llega el texto cerrado fruto del acuerdo de la Comisión Negociadora. La mayor parte de los miembros de la Comisión Negociadora desconoce al detalle, por su complejidad y especialidad, los aspectos técnicos del texto y firma los documentos trabajados por las comisiones de técnicos y oportunamente cerrados por los líderes políticos de los respectivosgobiernos. Hasta la feliz proclamación del acuerdo, en la que ambas partes se muestran triunfantes, nada trasciende de los detalles. Pero tampoco hay suficiente divulgación a posteriori. En la tradición del Concierto ni siquiera existe una comisión negociadora como la navarra integrada por representantes de los grupos parlamentarios. En este caso, las negociaciones se desarrollan entre las administraciones central y autonómica y de ellas da cuenta el Gobierno en la correspondiente Comisión parlamentaria. En cuanto a publicidad, la administración tributaria de Navarra no publica unamemoria anual de su gestión, ni estadísticas oficiales o estudios sistemáticos sobre las recaudaciones tributarias, su composición, origen, fuentes y naturaleza, más allá de las escuetas cifras de las Cuentas o los Presupuestos Generales. Cabe decir lo mismo de las Diputaciones Forales competentes en la CAPV. En Navarra, alguno de los eventuales informes de la Cámara de Comptos ofrece más información que la propia Hacienda Foral. El resultado de todo ello es el desconocimiento general acusado del modelo y sus entresijos lo que instaura un fecundo campo en el que arraigan con vigor los distintos tópicos”.

Aranburu Urtasun recuerda, asimismo, que por debajo de la aparente concordancia de las manifestaciones laudatorias de la mayoría de los partidos vasconavarros en relación con el régimen foral concertado, en el sentido de definirlo “como elemento básico (angular, central, pilar) y fundamental o esencial del autogobierno o autonomía de la Comunidad” y subrayar su carácter privativo, singular o exclusivo, pactado y solidario con el resto de las comunidades, se esconden algunas divergencias. “Los populares (UPN, PP), socialistas y convergentes (CDN) dejan claro el entronque del modelo en el marco de la Constitución Española. Izquierda Unida parece más preocupada por afirmar el carácter solidario del pacto. Los partidos en el gobierno de cada Comunidad, y por tanto negociadores del acuerdo en primera persona (PNV y UPN), son los que ponen mayor énfasis en las alabanzas del acuerdo y en sus proclamas comparten adjetivos y calificativos. Los grupos nacionalistas moderados favorables al régimen, Partido Nacionalista Vasco y Eusko Alkartasuna, que aplauden sin condiciones el Concierto Económico en el Parlamento de Vitoria, se muestran más comedidos y ahorran elogios al Convenio Económico en el Parlamento de Navarra. Recíprocamente, el Partido Popular - UPN, que ensalza las virtudes del Convenio Económico, desdeña en el Parlamento Vasco las del Concierto Económico. La conclusión es que los nacionalismos hegemónicos en cada territorio, vasco y español, encapuchan el incensario al oficiar en la otra parroquia ¡cuando el santo es el mismo! Las posiciones políticas contrarias al modelo en todo caso son mantenidas por los grupos parlamentarios de la izquierda abertzale Grupo Nafarroako Sozialista Abertzaleak y Grupo Araba, Bizkaia eta Gipuzkoako Sozialista Abertzaleak. Su crítica estructural rebasa el Convenio Económico o Concierto y pone en tela de juicio el propio sistema de organización del Estado por lo que sus intervenciones deben considerarse en ese contexto”. 

Y para finalizar, el autor indicaba premonitoriamente acerca de la actitud en relación con el Concerto y el Convenio de los partidos más allá del Ebro, que “en general, las posiciones ideológicas de la política española vienen admitiendo en la actualidad la legitimidad del modelo. No sin reticencias y frecuentes críticas y reproches. Pero pesa más la conciencia de la gran dificultad política para suprimir el régimen, hasta el punto de que sea ésta la única justificación de su supervivencia. Lo que en su día fue un régimen extraordinario para recaudar los recursos fiscales en territorios que no habían entrado en el <<concierto económico y constitucional>>, ha adquirido, contra todo pronóstico, carta de naturaleza propia como derecho histórico reconocido por la Constitución. Si el presente no es pacífico, tampoco el pasado lo fue, ni lo será el futuro”.