LA ESTRATEGIA DE DOBLE ELIMINACIÓN DEL PSN/PSOE.

En nuestra última entrada, publicada pocas horas antes de que Ferraz prohibiera al PSN seguir adelante con la moción de censura, vaticinamos lo que iba a suceder, basándonos en los pronunciamientos del principal periódico estatal de centro-izquierda y en la resolución relativa al mantenimiento del status políticoinstitucional de Navarra aprobada en el último Debate de la Nación, redactada en conformidad con los tonos apocalípticos enunciados por el diputado de UPN en el Congreso, que presentaban a nuestra comunidad como rompeolas frente al riesgo de disgregación del Estado español. 

Los comentarios posteriores surgidos al hilo de la decisión de la dirección federal del PSOE han subrayado las negativas consecuencias de la misma para el PSN en el escenario político navarro en el futuro, así como su actitud servil en relación con la actitud chantajista de UPN, su supeditación a la razón de Estado y su obediencia a decisiones tomadas fuera de nuestro territorio, obviando la voluntad y los intereses de la ciudadanía navarra y de los propios votantes socialistas en Navarra. Esas consideraciones son pertinentes y personalmente las compartimos. Ahora bien, ¿son las únicas reflexiones que deben hacerse?.

Partamos de un hecho. El axioma fundamental de la teoría de juegos es el que en sus decisiones los agentes actúan considerando también a los demás actores, barajando las reacciones que las decisiones propias van a suscitar en las decisiones de los demás. Y como es obvio, se trata de fortalecer las expectativas propias y las de los aliados más afines y de debilitar a los contemplados como adversarios y contrincantes más peligrosos. Pues bien, la experiencia de los últimos veinte años prueba que el PSN/PSOE ha optado por una estrategia de doble eliminación: tras automutilar sus posibilidades de gobernar en solitario o en situación de franca preponderancia política por los costes de la corrupción de la era Urralburu, ha desechado la vía de gobernar en gobiernos tripartitos con formaciones nacionalistas vascas y con Izquierda Unida. Además, su decisión conlleva costes y perjuicios para la existencia misma de los partidos y formaciones con los que podía coaligarse, de forma que el beneficiado absoluto de su política ha sido UPN que pudo gobernar entre 1996 y 2011 en solitario con el apoyo externo socialista o en gobiernos de coalición absolutamente asimétrica con el CDN. 

El PSN/PSOE ha jugado el papel de árbitro en cuanto a la posibilidad de impulsar el cambio político en el escenario político navarro, pudiendo haber desalojado del poder a UPN por medio de la formación de gobiernos de coalición, en tres ocasiones en los últimos veinte años: en 1995-1996, en 2007 y en 2014. En las tres ocasiones los socialistas navarros han obedecido las directrices de la dirección federal en el sentido de ceder el gobierno de Navarra a UPN. Además, en las tres ocasiones las decisiones del PSN/PSOE han tenido consecuencias en los agentes políticos que podían coaligarse con dicho partido, consecuencias que (no nos equivoquemos, puesto que las decisiones en políticas se toman con la conciencia del posible desgaste que puedan entrañar en los demás) entrarían dentro de los cálculos de los propios estrategas socialistas. 

El fin en 1996 del gobierno tripartito constituído en 1995 por los socialistas, el CDN y Eusko Akartasuna, tuvo como principal damnificado al partido liderado por Juan Cruz Alli. Recordemos que, en su primera comparecencia electoral tras la ruptura con UPN, el CDN tuvo un arranque fulgurante y que, por su posición centrada y por su asunción de un nacionalismo navarro no soberanista, integrador e incluyente, podía haber desempeñado una función en el espectro político e ideológico de Navarra muy importante, como bisagra en más de una dirección y como renovador del navarrismo de centro-derecha o de derecha. 

Juan Cruz Alli en su libro La Cooperación entre la Comunidad Autónoma del País Vasco y la Comunidad Foral de Navarra, San Sebastián, FEDHAV, 2004 (descargable en Internet) menciona múltiples pormenores acerca de las interioridades del final de aquella experiencia tripartita, posteriormente refrendados públicamente por Otano, el presidente de aquel gobierno. Asimismo, el firmante de estas líneas también pudo conocer, en conversación personal, una versión idéntica a la transmitida por Alli y por Otano de otro testigo de los hechos. 

Según cuenta Alli, en una reunión de finales de mayo de 1996 Miguel Sanz ofreció al PSN un acuerdo de estabilidad si se retiraba el apoyo al acuerdo de cooperación y a la previsión del Órgano Común con la CAV, lo que se acompañó de amenazas por parte de Rafael Gurrea que dijo que dicho acuerdo eran la gota que colmaba el vaso de lo que estaba UPN dispuesta a consentir. Con la publicación en primera página el 18 de junio de aquel año en Diario de Navarra de la noticia de que el presidente Otano era el titular de una cuenta en Suiza, cuenta de la que habían sido titulares anteriores Malón y Aragón, responsables del PSN, finalizaba una secuencia de rumores y de filtraciones informativas y judiciales iniciada semanas antes, tal y como admitieron con posterioridad Ollarra o Juan Ignacio del Burgo. A juicio de Federico Tajadura, Consejero de Presidencia de aquel gobierno tripartito, Otano y el PSN cometieron dos errores políticos graves al asumir el primero la titularidad de la cuenta y al aceptar la Secretaría General del partido, la candidatura a la presidencia, y la presidencia misma, sin depurar esa situación y las vinculaciones personales a esa situación. 

De cualquier forma, la tesis sobre un posible derribo controlado de aquel gobierno tripartito no es inverosímil: a la conducta entonces del sector del partido socialista menos proclive a la normalización de las relaciones con la CAV, se añade el comportamiento ulterior del PSN/PSOE: el nombramiento de una Comisión Gestora del partido, presidida por el catedrático de Derecho Constitucional de la UPNA Alberto Pérez Calvo, fue seguido del cese de los ataques de UPN y de Diario de Navarra a la corrupción socialista, así como de las acciones legales con las que UPN y PP amenazaron a los responsables de los anteriores gobiernos socialistas de Navarra. A cambio de ello el Gobierno de Navarra quedaba en manos de UPN y el PSN facilitaba la gobernabilidad con una oposición moderada y una actitud políticamente neutral, estado de cosas que perduró una buena serie de años. Después de todo aquello, el CDN bajó de 10 escaños en 1995 a 3 en 1999, a 4 en 2003 y a 2 en 2007. Su presencia como miembro minoritario en dos gobiernos de coalición con UPN (entre 2003 y 2007 y entre 2007 y 2009, rompiéndose el de esta última legislatura por discrepancias en relación con la Ley del Vascuence) fue el umbral del total desdibujamiento de la formación centrista. 

En el año 2007 el fracaso de las negociaciones entre el PSN/PSOE, Nafarroa Bai e Izquierda Unida de Navarra (de las que hizo un seguimiento ciertamente interesante el blog Nabarratik)  no sólo tuvo como telón de fondo el final de las conversaciones de Loiola en el otoño de 2006 y la persistencia de la acción criminal de ETA (que el 30 de diciembre de 2006 puso fin al alto el fuego permanente mantenido desde el 22 de marzo del mismo año con el atentado de la T4 de Madrid y a la que el 2 de julio de 2007, en pleno proceso negociador del gobierno de Navarra, las fuerzas de seguridad interceptaron un coche con más de 200 kilos de explosivos). También incidió la posibilidad de un inminente anuncio por parte del lehendakari Ibarretxe de una nueva hoja de ruta que incluía un proceso acordado con el Estado a refrendar con un referéndum vinculante y, en el caso de no llegarse a pacto alguno, una consulta no vinculante previa aprobación del Parlamento Vasco, lo que finalmente sería concretado en septiembre de aquel año. 

La cesión en 2007 del gobierno de Navarra a UPN, que se coaligaría con CDN, por orden de la dirección federal de Ferraz, desde luego, conllevó el desplome ulterior de los socialistas navarros que de los 61.000/64.000 votos y 11 escaños obtenidos en 1995, 1999 y 2003 y de los 73.000 y 12 escaños conseguidos en 2007 pasaban en 2011 a su suelo histórico: 51.000 votos y 9 escaños, con un retroceso muy severo en la conurbación pamplonesa que compromete seriamente el futuro de dicho partido allí donde el voto en Navarra tiene una mayor cualificación. 

Ahora bien, resulta excesivamente reduccionista afirmar que fue el PSN/PSOE el único afectado por el fracaso de aquel proceso negociador de 2007. Dicho desenlace también tuvo repercusiones en Nafarroa Bai, la coalición que integraba al PNV, EA, Aralar, Batzarre y a independientes y que fue capaz de emitir formulaciones novedosas y altamente renovadoras, sobre todo en el plano identitario y político institucional para la convocatoria electoral de 2007 (se puede ver aquella propuesta políticoinstitucional en Internet), hasta el punto de llegar a forzar a UPN en octubre de 2008 a romper su coalición con el PP, vigente desde 1991, por el afán de aquel partido a llegar a una entente estructural con el PSN, visto de que a su defensa de las singularidades navarras le surgía un competidor nabarrista. 

A los tres años de aquel fracaso, con los primeros pasos del proceso de normalización política, Nafarroa Bai sufrió una implosión. La primera salida de Batzarre en 2010 por entender que en la coalición primaban los criterios nacionalistas, y que se unió a IUN, fue seguida de la de EA al año siguiente por efecto de sus acuerdos con la izquierda abertzale. Al final de 2011 los restos de la coalición, mantenidos como Nafarroa Bai 2011 para las elecciones autonómicas con la suma de Aralaz, PNV e independientes, se descomponían al unirse para las elecciones generales el partido de Patxi Zabaleta a Bildu en la nueva coalición Amaiur y al integrar PNV y Zabaltzen, la asociación conformada por los independientes en septiembre de aquel año, una nueva entidad, Geroa Bai. 

Dicha implosión puede ser entendida como derivada, aparte de por las guerras intestinas producidas por cuestiones organizativas y de representación, de una confrontación de posiciones: tal y como expresaba Bixente Serrano Izko en un artículo, la de quienes piensan en la conveniencia de reunir a todos los nacionalistas en una opción política que dispute la hegemonía política a los demás agentes políticos y negocie con estos desde la defensa de su propio proyecto, y la de quienes apuestan por abrirse desde el nacionalismo a otros sectores mediante un proyecto que haga de la transversalidad su eje medular. Obviamente, la primera alternativa parte de las dudas que suscita el PSN como agente de cambio, quedando relegada la necesidad de entendimientos programáticos previos con dicha formación. En cuanto a la segunda fórmula, la operatividad de la vía trasversalista queda a expensas de la actitud que puedan mostrar los socialistas. No obstante, también hay que remarcar que, en la práctica, el discurso trasversalista, que ya quedó en sordina en la NaBai de 2007, todavía no ha sido difundido ni socializado ni siquiera por quienes lo reivindican más activamente, en cuanto que ese pensamiento se recoge en su acta fundacional: la asociación de independientes Zabaltzen. 

La negativa final del PSN/PSOE a presentar una moción de censura al gobierno de Yolanda Barcina condiciona altamente el futuro de aquel partido en Navarra. El comentarista político que desde El País apostó claramente por la solución finalmente concretada sigue aconsejando a los socialistas navarros que se encardinen a UPN de cara a los próximos años por la imposibilidad de pactar con Bildu por los razonamientos ya repetidos hasta la exasperación en las últimas semanas. No obstante, curiosamente, introduce una novedad. Según dicho autor, “tras el cese del terrorismo, una estrategia inteligente de los partidos moderados de Navarra debería impulsar políticas de cooperación con las instituciones vascas en materias culturales y otras como forma de favorecer la convivencia con el sector vasquista de la población sin ceder a las pretensiones del nacionalismo radical. Esa fue la posición del navarrismo moderado de fines de los setenta, que estuvo a punto de plasmarse en los noventa cuando un Gobierno presidido por el socialista Otano, con presencia de los foralistas moderados de Juan Cruz Alli y de los nacionalistas de EA, aprobó, al amparo del artículo 145-2 de la Constitución, un proyecto de Organo Permanente de Cooperación que decayó por la dimisión de Otano a cuenta de escándalos que afectaron a su partido por entonces”. Planteamiento que, desde luego, fue furibundamente rechazado a mediados de los noventa y que choca con las esencias ideológicas últimas de UPN y con los beneficios que depara a los simpatizantes de UPN y PSN y de los sindicatos estatalistas (por cierto, silencio ensordecedor el de UGT y el de CCOO a lo largo de todo este último mes) la política activa de exclusión de más de un tercio de la población. De cualquier forma, no hay que ser demasiado imaginativo como para pensar que si son altas las posibilidades de una grosse koalition entre el PP y el PSOE en el conjunto del Estado a partir de 2015, a poco que los números ayuden habrá con toda seguridad un equivalente foral capitaneado por UPN.

En cuanto a los demás agentes, los partidos de EH Bildu contemplarán con alborozo un reportaje reciente de El País en el que se plantea como cierta la posibilidad de un sorpasso por parte de los partidos nacionalistas, protagonizado sobre todo por aquella coalición, y que para nosotros tiene mucho de maniobra intoxicadora y de movilización del votante constitucionalista con carácter inmediato para no dar ni siquiera ocasión de que la opción vencedora en las elecciones europeas de mayo sea la que suman las dos izquierdas abertzales y EA. Para quienes encarnan el espíritu del nacionalismo y del vasquismo más templado y aperturista, los consejos de Aingeru Epaltza de abrirse incluso a sectores no considerados en absoluto como propios debería ser acompañado de todo un ejercicio de pedagogía y de socialización de mensajes hasta ahora sólo vagamente esbozado. De cualquier forma, el premio a tal perseverancia no sería ya la búsqueda de la aquiescencia socialista. Se debería reemplazar la estrategia de buscar y consolidar transversalidades con otras formaciones políticas que siempre van a defraudar expectativas por razones de orden superior a las que pueden caber en la cabeza de un ciudadano navarro, por la de buscar y consolidar transversalidades con los votantes, apelando directamente al electorado de centroizquierda con un mensaje social socialdemocrata inequívoco y con un mensaje nacionalista navarro basado en la convivencia identitaria. Quizás el esfuerzo valga la pena y haya un futuro que compense tanta decepción.

NUESTRO FUTURO EN OTROS FOROS.

El repaso al tratamiento que la prensa de Madrid ha realizado en los últimos días sobre la cuestión navarra no plantea grandes novedades sobre lo ya esperable. El pasado viernes 28 el diario El Pais aseguraba que el dictamen de la comisión de investigación del Parlamento de Navarra sobre supuestas prácticas corruptas e ilegales de la consejera de Economía, Lourdes Goicoechea, con el aval de la presidenta del Gobierno foral, Yolanda Barcina, que reprobaba a ambas y les instaba a dimitir, no tiene suficiente fundamento jurídico para una moción de censura y que, de cualquier forma, “intentar llegar al poder desde posiciones minoritarias (9 de 50 escaños) forzando la dimisión de quien ganó las elecciones y formando coaliciones alternativas inverosímiles es un vicio muy arraigado; y casi siempre sale mal”.

Anteriormente, el día 19, otro editorial del mismo periódico había alertado al PSN contra la tentación de realizar acciones conjuntas del calibre de una moción de censura junto con Bildu porque, siendo “cierto que Bildu no puede ser excusa para permitir la corrupción”, “tampoco sería aceptable considerar que el objetivo de desplazar a Barcina justifique convalidar como un partido democrático más, con el que es legítimo alcanzar acuerdos de fondo, al de los herederos de Batasuna, que dista mucho de serlo”.

El miércoles 26 de febrero, Juan Mari Gastaca, Delegado del mismo periódico para el País Vasco, subrayaba la trascendencia del tema navarro: “Navarra, que no el proceso de paz, es un auténtico tema de Estado para Mariano Rajoy. Convencido de que ETA no volverá a pegar un tiro, ajeno al carrusel de visitadores internacionales a Euskadi y expectante tan solo ante la deriva de un desarme que acaba de empezar a trompicones, el presidente ha dejado expreso recado de que solo se ocupa de lo que le preocupa. Y la posibilidad electoral de que el centroderecha pierda el poder en la comunidad foral en favor del nacionalismo vasco sencillamente le aterra”. “Con la permanente herida abierta en Cataluña más allá de pronunciamientos rocosos del Congreso y el lehendakari Urkullu cada día más molesto por la displicencia de Moncloa hacia el proceso de paz, Rajoy nunca podría permitirse el triunfo nacionalista en Navarra. Y es a partir de la perentoria búsqueda de soluciones alternativas para contener esa bola de nieve que se desliza desde hace meses sin parar cuando el presidente invocará al PSOE en nombre del Estado. ¿Cuál será la respuesta?”. “Los socialistas, en clara línea descendente en Navarra, saben que se juegan su futuro para algo más que la próxima legislatura. Envalentonados sí para esgrimir una moción de censura contra Barcina, siguen sin ganarse, en cambio, la confianza sobre su última palabra. Son víctimas, sin duda, de su pasado cuando José Blanco impidió en 2007 un gobierno nacionalista y, por si fuera poco, Rubalcaba siente el mismo pánico que Rajoy por imaginarse a Bildu en el poder, justo al lado del País Vasco. Ahora bien, ¿y si la suma de UPN-PP y PSN ni siquiera fuera suficiente?”.

Fuera de esa sintonía se ha expresado, en cambio, Pablo Sebastián para quien Barcina debería dimitir por haber sido “cazada” la consejera Goicoechea “pidiendo favores a la inspección de Hacienda para los que fueron sus clientes cuando ella trabajaba en un despacho fiscal” y para quien la estrategia de la presidenta de sacar a relucir el fantasma de Bildu “es tan indecente como aquellas escandalosas dietas que ella misma cobró -aunque las haya devuelto- de la Caja de Navarra por solo asistir unos minutos a unos encuentros reiterados y sin contenido alguno”. El recurso al “aparente pacto del PSOE navarro con Bildu es un discurso tramposo”: a su juicio, “Barcina debió cesar sin la menor dilación a su consejera Goicoechea al conocer, por boca de la que fuera directora de la inspección de la Hacienda Foral, Idoia Nieves, lo ocurrido. Pero al no hacer y amparar a su colaboradora la presidenta Barcina ha entrado en complicidad y ello la obliga a dimitir, lo que debió de haber hecho hace tiempo con motivo de las dietas de miles de euros que cobró por más que luego se dijera que eso no era delito, pero sí una desvergüenza descomunal que desacredita a la tal Barcina para ocupar cualquier cargo público”.

De cualquier forma, la estrategia de UPN y de Barcina está volcada en la dirección que apuntaba Gastaca. En su comparecencia del mismo viernes Barcina apelaba la “inteligencia” de la dirección federal del PSOE, se negó a dimitir para no "seguir la hoja de ruta de Bildu", arremetió contra Roberto Jiménez y mencionó en varios veces la comisión de investigación como “comisión-trampa”, un recurso que fue acuñado por el PP de Aznaz y Mayor Oreja cuando la tregua de ETA de 1998 y que ha sido aplicada en múltiples ocasiones por dicho partido para descalificar las posiciones y planteamientos de los adversarios.

Un primer refrendo oficial de la estrategia de UPN y de Barcina tuvo lugar en el pasado debate de la nación. Entre las 22 resoluciones aprobadas por el Pleno del Congreso de los Diputados el 27 de febrero se encontraba una planteada por UPN y que recabó el apoyo del PP y de UpyD solamente. Dicha resolución habla de la “Necesidad de trabajar conjuntamente por la consecución del final del terrorismo” y confunde la lucha contra ETA, la presunta instrumentalización de la educación y la manipulación de la historia (por parte de los nacionalistas) con la hipotética posibilidad de alteración del marco político-institucional navarro que antecedería al rompimiento de España. Dicha resolución dice así: “El Congreso de los Diputados insta al Gobierno y a las formaciones políticas democráticas a trabajar conjuntamente, desde la confianza, la responsabilidad y la lealtad, en la consecución del final del terrorismo y en la derrota política y social de la organización terrorista ETA en todos sus frentes, evitando la instrumentalización de la educación, la elaboración de un relato que justifique la actividad terrorista, la manipulación de la historia para justificar sus objetivos de construcción nacional y la modificación del estatus jurídico de Navarra como paso previo a la fractura de España”. Ecos salvíficos, como se ve, de Navarra como rompeolas de España que nos recuerdan a la Covadonga tantas veces cantada por la derechona navarrista en 1936.

De cualquier forma, dicha resolución era consecuencia de una intervención el día anterior del diputado Salvador de UPN de tintes apocalípticos contra la presión separatista. En el último año, “el desafío separatista” habría “intensificado su presión poniendo en cuestión nuestra unidad”, no pudiéndose “ocultar la gravedad del momento”. En su opinión, “algunos nacionalismos” estarían actuando “bordeando la legalidad, cuando no la violan abiertamente, utilizando todavía la misma odiosa presión que utilizaban las plataformas afines a ETA”. “La prueba es que en los lugares donde vencen los más radicales no solo su credo se convierte en una obligación, sino que se ha llegado a perder el significado mismo de la libertad hasta el punto de que son más queridos los verdugos que quienes garantizan su seguridad y la libertad de todos”. “Navarra, que también es una manera de hablar de la nación, del futuro de la nación” es “como una encrucijada en la que se libra una vez más el combate entre la libertad y el gulag que algunos quieren imponer a la medida de sus presuntos héroes, los Bolinaga, Inés del Río, etcétera”. En esta línea engarzaba la comisión de investigación con la estrategia secreta de Bildu, negando la existencia de corrupción en Navarra y aprovechando para afirmar la existencia de contactos entre el PSN y esa formación. La caída de Navarra en manos de la izquierda abertzale conllevaría el rompimiento de España. Por eso pedía al presidente Rajoy “compromiso con Navarra y con España” ante “el desafío separatista que se pretende abrir en Navarra de la mano de los que nunca quisieron ni la libertad ni la paz” y así evitar “sacrificar Navarra en el altar de los intereses de los nacionalistas”.

Por su parte, la respuesta de Rajoy a Salvador certificaba el pleno apoyo del gobierno central a UPN ya que recalcó lo siguiente: “estoy de acuerdo con todo lo que ha dicho usted sobre la organización terrorista ETA, estoy de acuerdo en que en Navarra no ha habido corrupción, estoy de acuerdo en que hay quien quiere llegar al poder por cualquier procedimiento, estoy de acuerdo en trabajar por una Navarra foral y española, reafirmo el compromiso que usted me ha pedido con Navarra y su foralidad. Todo esto que digo me resulta muy fácil decirlo porque es verdad y porque lo siento”.

Por otra parte, una cuestión que no se ha comentado es que la resolución mencionada precedía a otra, la aprobada en décimo lugar, sobre “Constitución y modelo de Estado”, dirigida sobre todo a las peticiones que llegan desde Cataluña y en la que se subrayaba “que la soberanía nacional reside en el conjunto del pueblo español, del que emanan los poderes del Estado”; se proclamaba “que, de acuerdo a esta realidad jurídica, legal y democrática, no puede una parte de la ciudadanía decidir lo que le corresponde al conjunto del pueblo español, ni una autoridad o poder público situarse por encima de la Ley”; y se recordaba “que, en virtud de todo ello, no caben aquellas iniciativas, planes y resoluciones tomadas en cualquier ámbito institucional que rebasen los principios de soberanía y legalidad, que han permitido la mejor experiencia de democracia y convivencia de nuestra historia”.

Por lo tanto, tras tratar de blindar el tema navarro por medio de declaraciones grandilocuentes que sólo buscan enturbiar el tema de fondo (un comunidad desgobernada con un gobierno en minoría incapaz de llegar a ningún acuerdo con ninguna otra fuerza política, a excepción del PP, y cuya gestión es percibida, con razón, como sospechosa por la mayor parte de los navarros), con el fin de hurtar la posibilidad a la ciudadanía navarra de expresarse en unas elecciones, se recalcaba al nacionalismo catalán la inviabilidad de sus demandas.

De cualquier forma, esa última resolución centrada en Cataluña iba en la línea de la moción aprobada por el Congreso el pasado 20 de febrero a partir una iniciativa de UpyD, enmendada por el PSOE, en la que se rechazaba el plan soberanista de los nacionalistas catalanes y se instaba al Gobierno a "seguir utilizando los instrumentos de la Constitución y del conjunto del ordenamiento jurídico para garantizar el cumplimiento de la legalidad". Aunque desde el PSOE se afirmó aquel mismo día que de ahora en adelante no iba a apoyar ninguna iniciativa no acordada con los demás grupos, era la segunda vez que UPyD, desde su exigua minoría, marcaba el paso a los partidos mayoritarios.

Esas resoluciones tomadas recientemente por el Pleno del Congreso en relación con Cataluña chocan con las posturas recientemente expresadas por expertos en materia autonómica, no precisamente proclives a las demandas del nacionalismo periférico, en relación con las demandas catalanas. En los últimos días hemos leído el libro de Joaquín Varela Suanzes-Carpegna y Santiago Muñoz Machado, La organización territorial del Estado en España. Del fracaso de la I República a la crisis del Estado autonómico (1873-2013) (Madrid, Fundación Coloquio Jurídico Europa, 2013). Al final de la segunda parte del mismo, la firmada por Santiago Muñoz Machado con el epígrafe de “Crisis y reconstitución de la Estructura territorial del Estado”, acerca del tema catalán se abren las puertas a soluciones pactadas que no aparecían en la obra del mismo autor, editada a finales de 2012, Informe sobre España. Repensar el estado o destruirlo, de la que ya nos hicimos eco en este blog. Muñoz Machado, por un lado, llega a afirmar, a contracorriente de lo afirmado por el gobierno del Partido Popular, que “No es imposible, contando con autorización del gobierno del Estado, que pueda celebrarse un referéndum en Cataluña para que los ciudadanos respondan a una o varias preguntas pactadas, pero todo lo demás que se pretende en la versión independentista del <<derecho a decidir>> reclama inequívocamente una reforma constitucional”. A pesar de reconocer el interés desde el punto de vista político y jurídico de muchos de los argumentos esgrimidos por la parte catalana en el debate que suscita Cataluña (como “por ejemplo, el alcance del principio democrático y el derecho de participación popular, que se proponen como fundamento para desplazar las regulaciones <<formalistas>> de la Constitución; la autoatribución del poder constituyente por una parte del territorio de un Estado regido por instituciones democráticas; la reposición de la verdad histórica sobre las relaciones entre Cataluña, Aragón y Castilla; el apoyo que puede tener una reclamación de independencia en la legislación de las organizaciones internacionales o en la de la Unió Europea; los paralelismos con la declaración unilateral de Kosovo; la medida en que resulta invocable razonablemente, como con tanta frecuencia se invoca, la declaración del Tribunal Supremo de Canadá de 1998 sobre la independencia de Quebec; las similitudes con el referéndum de independencia escocés), Muñoz Machado insinúa sus preferencias por un arreglo pactado de índole bilateral acotado solamente a determinados extremos: “Es un debate intelectual al que merecerá la pena acudir, pero, desde el punto de vista del inmediato futuro de Cataluña y del Estado lo mejor, por el momento, es detenerse a considerar en qué medida las justas reclamaciones de aquel territorio periférico pueden ser atendidas, cambiando el sistema de financiación autonómica, respaldando el fortalecimiento de sus instituciones y reconfigurando en profundidad el modelo constitucional de sus instituciones actual para abrirlo a fórmulas más flexibles de relación en las que se haga más presente la cooperación y el pactismo. Esta última práctica, cuya reposición suele solicitarse, forma verdaderamente parte de la cultura histórica mediterránea”. 

Volviendo a Navarra, los antecedentes mediáticos y políticos expresados no hablan precisamente a favor de que la Dirección Federal del PSOE vaya a avalar la presentación del PSN de una moción de censura. Lo contrario sería una sorpresa.

LA PROPUESTA FEDERALISTA DEL PSOE ANDALUZ Y EL RÉGIMEN CONCERTADO DE LA CAV Y DE NAVARRA.

En el año 2007 el profesor Ferrán Requejo presentaba en una ponencia, accesible en Internet, un análisis del estado de las autonomías español desde una perspectiva comparada y los posibles escenarios de futuro del mismo. Se mencionaban seis escenarios, si bien dos de ellos (el de la secesión de las naciones minoritarias que forman parte del Estado español y el de involución hacia un estado de carácter más unitario) no se consideraban por su unilateralidad y por prescindir de mecanismos de consenso. Los cuatro que se contemplaban eran los siguientes: a) escenario regional-autonómico; b) escenario federal-uninacional; c) escenario federal-plurinacional; y d) escenario de la soberanía-asociación o del partenariado. Esas cuatro opciones que se consideraban constituirían, por tanto, “alternativas al independentismo clásico y al monismo estatalista”. Mientras la primera de ellas sería similar a la actualmente existente, las otras tres supondrían transformaciones de alcance. No obstante, Requejo, al menos el Requejo de 2007, concebía a éstas como teóricamente factibles mediante procesos de negociación, siempre y cuando, claro está, los agentes mostraran su intención de estar abiertos a debatirlos, sin vetos principialistas de ninguna clase (lo cual, vistos los acontecimientos ligados a la reforma del Estatut de Catalunya de los años posteriores, podría calificarse como de hipótesis demasiado optimista).

El escenario regional-autonómico sería continuísta respecto a la situación constitucional y estatutaria actual ya que mantendría “la perspectiva básicamente uninacional y regionalizadora del actual estado de las autonomías” fundamentada en un “marco ambiguo e indefinido” (por cuanto, entre otras cosas, se confunden nacionalidades y regiones) y en una interpretación de los conceptos de “nación española” y de “soberanía popular” a partir “de premisas monistas sobre un demos español único” y de una visión reduccionista de los hechos diferenciales de las diferentes naciones existentes, según Reuqejo, en el Estado. En este escenario, aunque “el carácter plurinacional del estado español continuaría sin ser reconocido constitucional y políticamente de una forma explícita”, “las comunidades autónomas, incluidas las de las naciones minoritarias, podrían obtener una serie de competencias específicas más allá de lo establecido en sus Estatutos, caso de que hubiera voluntad política y acuerdo sobre ello” y “podrían realizarse modificaciones de algunas instituciones y procedimientos de toma de decisiones”. Con todo, dicho escenario sería altamente dependiente de la coyuntura política al condicionar, estando sujetos sus grados de avance a la sensibilidad de los gobiernos central y autonómicos y a la composición del Tribunal Constitucional. Además, al no reconocer el carácter plurinacional del Estado, sería insuficiente para “sectores importantes de ciudadanos de las naciones minoritarias”. 

El escenario federal-uninacional desarrollaría “las potencialidades federales del estado de las autonomías siguiendo las características del federalismo clásico” por medio de la introducción de “algunas reformas constitucionales, especialmente en el ámbito de las instituciones y de la atribución de competencias”, pero manteniendo, al igual que en el escenario anterior, la perspectiva del demos único combinada con un reconocimiento limitado de los hechos diferenciales nacionales. Las instituciones a reformar serían el Senado y el poder judicial, ambos en sentido federal y pasando el primero a constituir una auténtica cámara de representación territorial y aumentando su peso institucional. También el modelo fiscal sería susceptible de revisión, bajo criterios simétricos y claros, si bien cabría la persistencia de la situación fiscal asimétrica del País Vasco y Navarra. Aunque a juicio del profesor Requejo, con este escenario se “ganaría en claridad y, probablemente, sería más estable, sin depender tanto de condiciones de contorno de carácter empírico”, “el tema contencioso de fondo –el reconocimiento y acomodación del pluralismo nacional del estado- seguiría por resolverse, a pesar de los cambios que se habrían introducido en los ámbitos institucional, competencial y fiscal (aunque no en los ámbitos simbólico, económico e internacional)”.

Mediante esos dos primeros escenarios aumentaría el grado de autogobierno de todas las comunidades autónomas españolas, tanto el de aquéllas que muestran características nacionales como el de las que no. La ventaja del segundo escenario respecto del primero sería la de que supondría una “modernización de una serie de aspectos del sistema político” al introducir “la lógica competitiva y cooperativa inherente al federalismo clásico, muy devaluada en el sistema autonómico de la Constitución de 1978”. “Asimismo, la previsible mayor claridad en la división de poderes haría más efectiva la protección de las minorías nacionales (y del resto de CA) en el Tribunal Constitucional, con una mayor independencia de su composición concreta”.

El tercer escenario, el federal-plurinacional, partiría del reconocimiento explícito “de la plurinacionalidad del estado a nivel político y constitucional y, consecuentemente, permitiría el desarrollo de una serie de autogobiernos específicos por parte de las naciones minoritarias”. En él, “además de establecerse acuerdos en los ámbitos institucional, competencial y fiscal, los gobiernos y parlamentos de las naciones minoritarias actuarían también de forma autónoma en los ámbitos simbólico, económico e internacional”, exigiéndose para ello “acuerdos de carácter asimétrico o confederal con el poder central del estado”. En este escenario “podrían alcanzarse, por fin, los objetivos de reconocimiento y de acomodación política de las minorías nacionales en la democracia española”.

Por último, en el escenario de la soberanía-asociación o del partenariado, “a diferencia del marco anterior, en el que se establecen acuerdos generales de carácter federal, aquí el proceso dependería exclusivamente de las decisiones tomadas por los colectivos nacionales minoritarios”. “El autogobierno final de estos últimos sería equivalente al de los estados de la Unión Europea, con la excepción de algunos acuerdos puntuales con el estado español para asuntos específicos (pasaporte, defensa, una serie de asuntos sobre la representación exterior y tributación, etc.)” y “la regulación de estos acuerdos sería parecida a la establecida en algunos estados asociados”. Esta opción sería en parte asimilable a la propugnada por la Propuesta de Estatuto Político de la Comunidad de Euskadi de la CAV, popularmente conocida como “Plan Ibarretxe”, aprobada por el Parlamento Vasco en 2004 y rechazada por el Congreso de los Diputados en 2005.

Aunque para Requejo, solamente los dos últimos escenarios permitirían resolver “la acomodación política del pluralismo nacional en España” (a su juicio “la mayor deficiencia estructural de la democracia española”), personalmente él se posicionaba, al menos a la altura de 2007, a favor de la opción federal plurinacional.

Dejando de lado la mencionada propuesta vasca y considerando los diferentes procesos de reforma estatutaria registrados en los últimos años, incluído el catalán, como dentro del primer escenario, todo lo anterior viene a cuento porque en las últimas semanas hemos conocido una propuesta de índole global que apostaría por la segunda de las alternativas mencionadas, la federal-uninacional. Ha sido elaborada en formato de libro, editado por la Fundación Alfonso Perales bajo el título Por una Reforma Federal del Estado Autonómico, por una comisión de expertos por encargo del PSOE de Andalucía y se dió a conocer en un acto público en Carmona el pasado 10 de enero. El libro se puede descargar gratuitamente en Internet.

Nuestro interés por esa contribución viene dada por el peso del PSOE andaluz, comprobado históricamente, en la cuestión territorial española y por las referencias que se hacen al régimen fiscal concertado vasconavarro. También hay que referir que podría ser asumida, no sabemos en qué medida, por el Partido Socialista a nivel general en cuanto que el pasado día 30 de enero Ramón Jaúregui, portavoz de dicha formación en la Comisión Constitucional del Congreso, afirmaba en un artículo relativo a los debates internos del proceso de reforma ideológica y de modernización del proyecto socialista que “en el modelo territorial, por ejemplo, la única vía de cuadrar el círculo de las pulsiones soberanistas con los problemas que presenta el modelo autonómico, es abordar un nuevo diálogo y algunas correcciones federales al Título VIII”. 

La propuesta federalista del socialismo andaluz nace por la carencia, a juicio de sus redactores, de legitimidad suficiente del Estado Autonómico “como fórmula de integración de las distintas “nacionalidades y regiones” que componen España” ya que, aunque se considera que “en la práctica el Estado Autonómico ha sido un Estado Federal”, no lo es en rigor. No hubo en origen un pacto constitucional en el que se definiera la posición del Estado y la de cada una de las nacionalidades y regiones que se integran en el mismo, sino que el Estado Autonómico surgió “de una de las posibles interpretaciones del pacto constitucional” por efecto de la dinámica política descentralizadora del momento. Para los autores del libro, el pacto federal por el que se apuesta precisa de “un consentimiento expreso de cada nacionalidad o región a su posición en el Estado y a la de las demás, en el caso de que alguna o algunas nacionalidades pretendan ocupar una posición distinta a la de las demás”.

Otros factores también habrían intervenido en la génesis de la propuesta. Entre ellos, la pérdida de aceptación del Estado Autonómico entre la ciudadanía como consecuencia del impacto de la crisis económica y la impugnación al mismo desde los territorios con mayoría nacionalista. Sobre esto último, se afirma que “el apoyo ganado en los últimos tiempos por los planteamientos independentistas en Cataluña, evidenciado en la masiva manifestación que tuvo lugar el pasado 11 de Septiembre en Barcelona y en las recientes elecciones del 25-N, y el que se ha hecho patente en Euskadi, a través de las recientes elecciones autonómicas allí celebradas, a un independentismo que se sitúa en el debate público sin la sombra asesina de ETA, obligan, entre otras muchas razones, a acometer una reforma a fondo de la Constitución para establecer una sólida y racional alternativa a los nacionalismos soberanistas”. La propuesta trataría de satisfacer a los “grandes sectores de la ciudadanía que, percibiendo la urgencia de ir más allá del existente Estado autonómico, recusan todo planteamiento secesionista, a la vez que rechazan toda propuesta neocentralista”.

Por razones de espacio no vamos a tocar diversos aspectos del documento como la reconversión del Senado en cámara de representación territorial, la federalización del poder judicial, la estructuración competencial de las partes, los mecanismos de cooperación entre las unidades federadas para mejorar la integración y la codecisión, los cambios en el entramado institucional. Solamente nos fijaremos en la naturaleza última de la propuesta y en su forma de enfocar el régimen concertado de la CAV y de Navarra, así como en su visión global del tema de la financiación de las unidades federadas.

En cuanto a su naturaleza última, la propuesta es confusa. En un momento dado se habla en términos de federalismo plurinacional. Así, se llega a decir: “No nos engañemos: o en España vamos a un Estado federal o será muy difícil que sigamos hablando de Estado español como lo hemos conocido hasta ahora. Es más: o ese Estado federal se conforma como Estado plurinacional o se nos presentarán dificultades prácticamente insalvables para el nuevo pacto que ha de permitir en el futuro la integración en el Estado español de lo que hasta ahora han sido todos sus territorios”. Y algo más adelante se afirma que “la pluralidad nacional, reconocida como tal, ha de ser la malla sobre la que se rediseñe el armazón institucional de un Estado asentado sobre un pacto ciudadano con voluntad de perdurar desde lo que supone la lealtad constitucional que todo federalismo implica”.

Sin embargo, posteriormente dicha reivindicación por un federalismo de carácter plurinacional se difumina ya que no se habla para nada de las naciones que, con sus demos correspondientes, formarían parte de tal Estado. Aunque ese silencio es ya sumamente elocuente, a falta de mayor concreción son muy significativas las palabras de José Antonio Griñán el domingo pasado en declaraciones a La Vanguardia y que aclaran la postura institucional del socialismo andaluz. Sobre el derecho a decidir afirma Griñán: “Yo estoy a favor del derecho a decidir, pero estoy en contra de fracturarlo y de fracturar la soberanía. El derecho a decidir le corresponde al pueblo español, no a una parte”; “Andalucía no tiene soberanía. La única soberanía está en el pueblo español”. Por último, ante la pregunta de “Dos tercios del Parlament apoyaron el derecho a decidir. ¿La ley debe estar por encima de la voluntad popular?”, respondía “¿La voluntad popular para privar de ciudadanía a una parte minoritaria? No creo que forme parte de los derechos fundamentales”.

De hecho, de la enumeración de diversos hechos diferenciales que afectan principalmente a Cataluña, Comunidad Autónoma Vasca y Galicia (por la cuestión estatutaria en la época republicana), a la CAV y a Navarra (por el reconocimiento de sus derechos históricos en la disposición adicional primera) y al hecho de la existencia de algunas comunidades con lenguas propias cooficiales (las anteriores, más la Comunidad Valenciana y Baleares) no se sigue ningún reconocimiento nacional. De lo que se habla es de que, en el marco de este “federalismo social, cooperativo y pluralista” se tratan de hacer convivir “las legítimas diferencias que hoy se presentan desde diversas comunidades autónomas” con “el respeto eficaz al igualitario reconocimiento de los derechos de los ciudadanos y a la solidaridad interterritorial”, “se trata de conjugar igualdad y legítimas diferencias, siendo conscientes de que el reconocimiento de estas últimas en territorios que las presentan en virtud de sus especificidades o de derechos históricos susceptibles del respaldo jurídico que ya les da la Constitución no tiene por qué suponer, no deben suponer, diferencias en lo que a los derechos de los ciudadanos y ciudadanas se refiere”. La voluntad igualitaria que se formula persigue garantizar “a la ciudadanía unas mismas posiciones básicas en sus condiciones de vida y en el cumplimiento de los deberes y obligaciones”.

Dicho federalismo uninacional sólo permitiría asimetrías a nivel competencial favor “de las nacionalidades históricas en materia lingüística, en su proyección cultural y educativa”. Tal diferencialidad en virtud “de la lengua podría ajustarse bien mediante un título competencial específico que recogiese su proyección en el ámbito educativo y cultural, bien en forma de derecho subjetivo que diese cuenta de la facultad de opción lingüística”. De esta forma, “podría revalidarse la asimetría sin discriminación de las restantes unidades federadas recogiendo expresamente un listado de competencias propias de las nacionalidades históricas emanadas de sus singularidades: lengua, cultura y su posible proyección en la esfera de la enseñanza”. Además, se podrían añadir otras cuestiones ligadas a la organización territorial y al Derecho civil de Cataluña, Galicia y de la CAV.

Por lo que respecta al régimen fiscal concertado vasconavarro, se apunta que “es hoy una particularidad que genera una mayor asimetría en el estatus constitucional de las Comunidades autónomas”, que constituye un “hecho diferencial” de “rasgos confederales” “exclusivamente español que no tiene absolutamente ningún parangón en Derecho comparado” y que “todos los estudios que se han hecho al respecto señalan que ambos sistemas vienen proporcionando una financiación per cápita a ciudadanas y ciudadanos del País Vasco y de Navarra notablemente superior a la media nacional”. No obstante, los firmantes del texto son partidarios de mantener el status quo vigente. “Y aunque este resultado [el de obtener una financiación per cápita superior] no sea técnicamente una consecuencia ineludible de tales sistemas, pues es imputable en última instancia a la metodología del cupo o de la aportación navarra, no puede soslayarse que, políticamente, es harto improbable que se llegue a un nivel razonablemente equiparable de dicha financiación per cápita: es un elemento jurídico constitutivo de la garantía constitucional de la foralidad el carácter pacticio de ambos regímenes financieros, y por tanto los territorios forales están en condiciones de vetar cualquier modificación que entiendan contraria a sus intereses. Por otra parte, la falta de acuerdo sobre un reparto más justo de los recursos en modo alguno perjudica a dichos territorios, pues ostentan el derecho a la recaudación de la práctica totalidad de los impuestos del sistema tributario y, en consecuencia, tienen asegurada su financiación. Los hechos, siempre tozudos, se encargan de demostrarlo; baste un ejemplo: pese a los esfuerzos de los diversos gobiernos centrales por mejorarlas técnicamente, las reglas provisionales que se aprobaron para fijar exclusivamente el cupo vasco del año 1981 siguen siendo la metodología vigente tres décadas más tarde”. Pese a que “algunas Sentencias del TJUE (...) han declarado contrarias al Derecho europeo diversas medidas tributarias vascas y navarras, fundamentalmente, por vulnerar las libertades de circulación y establecimiento” y pese a que “la subsistencia de los regímenes financieros forales conlleva un efecto desestabilizador del conjunto del sistema autonómico” al poder “generar –como ya ha sucedido en la práctica- un efecto emulación en otros territorios dotados de mayor capacidad fiscal que la media de las CCAA”, los autores del documento desisten de cualquier intento del modificación radical del régimen concertado, limitándose a aconsejar la introducción de correcciones: “Pese a la anomalía que supone la subsistencia en el siglo XXI de sistemas de financiación de carácter confederal (especialmente en el seno de una Unión Europea que tiende hacia una mayor integración financiera), no parece que sea el momento oportuno para intentar, una vez más, la plena equiparación fiscal de los territorios históricos. Las instituciones del Concierto y el Convenio deben seguir manteniendo reconocimiento constitucional. Podría, no obstante, explorarse en el proceso de reforma constitucional la posibilidad de hacer frente a alguna de las más serias deficiencias que vienen mostrando en su aplicación práctica. En esta línea, cabría incluir en la Disposición Adicional Primera un mandato dirigido a la “actualización” del régimen foral en su dimensión financiera, a saber, que en la metodología de determinación del cupo y la aportación navarra tendrán necesariamente la consideración de cargas no asumidas por las Comunidades forales las transferencias del Estado destinadas a la nivelación financiera de las unidades federadas”.

Las pautas que se mencionan en relación con los cambios en sentido federal de la financiación de las unidades federadas rehuyen, por otra parte, las reclamaciones catalanas al descartar cualquier otro tipo de asimetría fuera de la que afecta a la CAV y a Navarra. No obstante, se dice de la conveniencia de incorporar en la Constitución la mención de “que los concretos mecanismos de nivelación que se establezcan sean transparentes, de tal modo que pueda apreciarse con claridad el esfuerzo de solidaridad que hacen las unidades federadas de mayor capacidad fiscal para asegurar la nivelación financiera del conjunto de las mismas”. De forma llamativa, acto seguido, se abre la puerta, a que “podría barajarse la posibilidad de incorporar un límite a la solidaridad de las unidades federadas, en línea con el denominado <<principio de ordinalidad>> del art. 206.5 del Estatuto de Cataluña”, si bien “en tal caso, debe hilarse muy fino en la redacción de la disposición y procurar evitar la literalidad del art. 206.5 EAC, pues esta última encerraba el riesgo de que se realizara una lectura expansiva del precepto tendente a conectar la financiación autonómica con los saldos fiscales regionales”.

Tras el silenciamiento del federalismo en 1931 y en 1978 y a la espera de movimientos en el tablero catalán, resulta llamativa la resurrección del mismo desde Andalucía, sobre todo por cuanto va acompañada del respeto (matizado, pero firme) hacia la asimetría vasconavarra en el terreno económico-tributario. Con todo, no parece que la propuesta vaya a tener recorrido en la CAV y en Navarra, cuando ni siquiera las fuerzas políticas en teoría más proclives a ella (el PSE/PSN, Ezker Anitza/Ezker Batua/Izquierda-Ezkerra) se han hecho eco de la misma. Un observador fuerista de mediados del siglo XIX contemplaría maravillado la unanimidad del apoyo al régimen foral concertado en nuestro suelo en la segunda década del siglo XXI.