LA PROPUESTA FEDERALISTA DEL PSOE ANDALUZ Y EL RÉGIMEN CONCERTADO DE LA CAV Y DE NAVARRA.

En el año 2007 el profesor Ferrán Requejo presentaba en una ponencia, accesible en Internet, un análisis del estado de las autonomías español desde una perspectiva comparada y los posibles escenarios de futuro del mismo. Se mencionaban seis escenarios, si bien dos de ellos (el de la secesión de las naciones minoritarias que forman parte del Estado español y el de involución hacia un estado de carácter más unitario) no se consideraban por su unilateralidad y por prescindir de mecanismos de consenso. Los cuatro que se contemplaban eran los siguientes: a) escenario regional-autonómico; b) escenario federal-uninacional; c) escenario federal-plurinacional; y d) escenario de la soberanía-asociación o del partenariado. Esas cuatro opciones que se consideraban constituirían, por tanto, “alternativas al independentismo clásico y al monismo estatalista”. Mientras la primera de ellas sería similar a la actualmente existente, las otras tres supondrían transformaciones de alcance. No obstante, Requejo, al menos el Requejo de 2007, concebía a éstas como teóricamente factibles mediante procesos de negociación, siempre y cuando, claro está, los agentes mostraran su intención de estar abiertos a debatirlos, sin vetos principialistas de ninguna clase (lo cual, vistos los acontecimientos ligados a la reforma del Estatut de Catalunya de los años posteriores, podría calificarse como de hipótesis demasiado optimista).

El escenario regional-autonómico sería continuísta respecto a la situación constitucional y estatutaria actual ya que mantendría “la perspectiva básicamente uninacional y regionalizadora del actual estado de las autonomías” fundamentada en un “marco ambiguo e indefinido” (por cuanto, entre otras cosas, se confunden nacionalidades y regiones) y en una interpretación de los conceptos de “nación española” y de “soberanía popular” a partir “de premisas monistas sobre un demos español único” y de una visión reduccionista de los hechos diferenciales de las diferentes naciones existentes, según Reuqejo, en el Estado. En este escenario, aunque “el carácter plurinacional del estado español continuaría sin ser reconocido constitucional y políticamente de una forma explícita”, “las comunidades autónomas, incluidas las de las naciones minoritarias, podrían obtener una serie de competencias específicas más allá de lo establecido en sus Estatutos, caso de que hubiera voluntad política y acuerdo sobre ello” y “podrían realizarse modificaciones de algunas instituciones y procedimientos de toma de decisiones”. Con todo, dicho escenario sería altamente dependiente de la coyuntura política al condicionar, estando sujetos sus grados de avance a la sensibilidad de los gobiernos central y autonómicos y a la composición del Tribunal Constitucional. Además, al no reconocer el carácter plurinacional del Estado, sería insuficiente para “sectores importantes de ciudadanos de las naciones minoritarias”. 

El escenario federal-uninacional desarrollaría “las potencialidades federales del estado de las autonomías siguiendo las características del federalismo clásico” por medio de la introducción de “algunas reformas constitucionales, especialmente en el ámbito de las instituciones y de la atribución de competencias”, pero manteniendo, al igual que en el escenario anterior, la perspectiva del demos único combinada con un reconocimiento limitado de los hechos diferenciales nacionales. Las instituciones a reformar serían el Senado y el poder judicial, ambos en sentido federal y pasando el primero a constituir una auténtica cámara de representación territorial y aumentando su peso institucional. También el modelo fiscal sería susceptible de revisión, bajo criterios simétricos y claros, si bien cabría la persistencia de la situación fiscal asimétrica del País Vasco y Navarra. Aunque a juicio del profesor Requejo, con este escenario se “ganaría en claridad y, probablemente, sería más estable, sin depender tanto de condiciones de contorno de carácter empírico”, “el tema contencioso de fondo –el reconocimiento y acomodación del pluralismo nacional del estado- seguiría por resolverse, a pesar de los cambios que se habrían introducido en los ámbitos institucional, competencial y fiscal (aunque no en los ámbitos simbólico, económico e internacional)”.

Mediante esos dos primeros escenarios aumentaría el grado de autogobierno de todas las comunidades autónomas españolas, tanto el de aquéllas que muestran características nacionales como el de las que no. La ventaja del segundo escenario respecto del primero sería la de que supondría una “modernización de una serie de aspectos del sistema político” al introducir “la lógica competitiva y cooperativa inherente al federalismo clásico, muy devaluada en el sistema autonómico de la Constitución de 1978”. “Asimismo, la previsible mayor claridad en la división de poderes haría más efectiva la protección de las minorías nacionales (y del resto de CA) en el Tribunal Constitucional, con una mayor independencia de su composición concreta”.

El tercer escenario, el federal-plurinacional, partiría del reconocimiento explícito “de la plurinacionalidad del estado a nivel político y constitucional y, consecuentemente, permitiría el desarrollo de una serie de autogobiernos específicos por parte de las naciones minoritarias”. En él, “además de establecerse acuerdos en los ámbitos institucional, competencial y fiscal, los gobiernos y parlamentos de las naciones minoritarias actuarían también de forma autónoma en los ámbitos simbólico, económico e internacional”, exigiéndose para ello “acuerdos de carácter asimétrico o confederal con el poder central del estado”. En este escenario “podrían alcanzarse, por fin, los objetivos de reconocimiento y de acomodación política de las minorías nacionales en la democracia española”.

Por último, en el escenario de la soberanía-asociación o del partenariado, “a diferencia del marco anterior, en el que se establecen acuerdos generales de carácter federal, aquí el proceso dependería exclusivamente de las decisiones tomadas por los colectivos nacionales minoritarios”. “El autogobierno final de estos últimos sería equivalente al de los estados de la Unión Europea, con la excepción de algunos acuerdos puntuales con el estado español para asuntos específicos (pasaporte, defensa, una serie de asuntos sobre la representación exterior y tributación, etc.)” y “la regulación de estos acuerdos sería parecida a la establecida en algunos estados asociados”. Esta opción sería en parte asimilable a la propugnada por la Propuesta de Estatuto Político de la Comunidad de Euskadi de la CAV, popularmente conocida como “Plan Ibarretxe”, aprobada por el Parlamento Vasco en 2004 y rechazada por el Congreso de los Diputados en 2005.

Aunque para Requejo, solamente los dos últimos escenarios permitirían resolver “la acomodación política del pluralismo nacional en España” (a su juicio “la mayor deficiencia estructural de la democracia española”), personalmente él se posicionaba, al menos a la altura de 2007, a favor de la opción federal plurinacional.

Dejando de lado la mencionada propuesta vasca y considerando los diferentes procesos de reforma estatutaria registrados en los últimos años, incluído el catalán, como dentro del primer escenario, todo lo anterior viene a cuento porque en las últimas semanas hemos conocido una propuesta de índole global que apostaría por la segunda de las alternativas mencionadas, la federal-uninacional. Ha sido elaborada en formato de libro, editado por la Fundación Alfonso Perales bajo el título Por una Reforma Federal del Estado Autonómico, por una comisión de expertos por encargo del PSOE de Andalucía y se dió a conocer en un acto público en Carmona el pasado 10 de enero. El libro se puede descargar gratuitamente en Internet.

Nuestro interés por esa contribución viene dada por el peso del PSOE andaluz, comprobado históricamente, en la cuestión territorial española y por las referencias que se hacen al régimen fiscal concertado vasconavarro. También hay que referir que podría ser asumida, no sabemos en qué medida, por el Partido Socialista a nivel general en cuanto que el pasado día 30 de enero Ramón Jaúregui, portavoz de dicha formación en la Comisión Constitucional del Congreso, afirmaba en un artículo relativo a los debates internos del proceso de reforma ideológica y de modernización del proyecto socialista que “en el modelo territorial, por ejemplo, la única vía de cuadrar el círculo de las pulsiones soberanistas con los problemas que presenta el modelo autonómico, es abordar un nuevo diálogo y algunas correcciones federales al Título VIII”. 

La propuesta federalista del socialismo andaluz nace por la carencia, a juicio de sus redactores, de legitimidad suficiente del Estado Autonómico “como fórmula de integración de las distintas “nacionalidades y regiones” que componen España” ya que, aunque se considera que “en la práctica el Estado Autonómico ha sido un Estado Federal”, no lo es en rigor. No hubo en origen un pacto constitucional en el que se definiera la posición del Estado y la de cada una de las nacionalidades y regiones que se integran en el mismo, sino que el Estado Autonómico surgió “de una de las posibles interpretaciones del pacto constitucional” por efecto de la dinámica política descentralizadora del momento. Para los autores del libro, el pacto federal por el que se apuesta precisa de “un consentimiento expreso de cada nacionalidad o región a su posición en el Estado y a la de las demás, en el caso de que alguna o algunas nacionalidades pretendan ocupar una posición distinta a la de las demás”.

Otros factores también habrían intervenido en la génesis de la propuesta. Entre ellos, la pérdida de aceptación del Estado Autonómico entre la ciudadanía como consecuencia del impacto de la crisis económica y la impugnación al mismo desde los territorios con mayoría nacionalista. Sobre esto último, se afirma que “el apoyo ganado en los últimos tiempos por los planteamientos independentistas en Cataluña, evidenciado en la masiva manifestación que tuvo lugar el pasado 11 de Septiembre en Barcelona y en las recientes elecciones del 25-N, y el que se ha hecho patente en Euskadi, a través de las recientes elecciones autonómicas allí celebradas, a un independentismo que se sitúa en el debate público sin la sombra asesina de ETA, obligan, entre otras muchas razones, a acometer una reforma a fondo de la Constitución para establecer una sólida y racional alternativa a los nacionalismos soberanistas”. La propuesta trataría de satisfacer a los “grandes sectores de la ciudadanía que, percibiendo la urgencia de ir más allá del existente Estado autonómico, recusan todo planteamiento secesionista, a la vez que rechazan toda propuesta neocentralista”.

Por razones de espacio no vamos a tocar diversos aspectos del documento como la reconversión del Senado en cámara de representación territorial, la federalización del poder judicial, la estructuración competencial de las partes, los mecanismos de cooperación entre las unidades federadas para mejorar la integración y la codecisión, los cambios en el entramado institucional. Solamente nos fijaremos en la naturaleza última de la propuesta y en su forma de enfocar el régimen concertado de la CAV y de Navarra, así como en su visión global del tema de la financiación de las unidades federadas.

En cuanto a su naturaleza última, la propuesta es confusa. En un momento dado se habla en términos de federalismo plurinacional. Así, se llega a decir: “No nos engañemos: o en España vamos a un Estado federal o será muy difícil que sigamos hablando de Estado español como lo hemos conocido hasta ahora. Es más: o ese Estado federal se conforma como Estado plurinacional o se nos presentarán dificultades prácticamente insalvables para el nuevo pacto que ha de permitir en el futuro la integración en el Estado español de lo que hasta ahora han sido todos sus territorios”. Y algo más adelante se afirma que “la pluralidad nacional, reconocida como tal, ha de ser la malla sobre la que se rediseñe el armazón institucional de un Estado asentado sobre un pacto ciudadano con voluntad de perdurar desde lo que supone la lealtad constitucional que todo federalismo implica”.

Sin embargo, posteriormente dicha reivindicación por un federalismo de carácter plurinacional se difumina ya que no se habla para nada de las naciones que, con sus demos correspondientes, formarían parte de tal Estado. Aunque ese silencio es ya sumamente elocuente, a falta de mayor concreción son muy significativas las palabras de José Antonio Griñán el domingo pasado en declaraciones a La Vanguardia y que aclaran la postura institucional del socialismo andaluz. Sobre el derecho a decidir afirma Griñán: “Yo estoy a favor del derecho a decidir, pero estoy en contra de fracturarlo y de fracturar la soberanía. El derecho a decidir le corresponde al pueblo español, no a una parte”; “Andalucía no tiene soberanía. La única soberanía está en el pueblo español”. Por último, ante la pregunta de “Dos tercios del Parlament apoyaron el derecho a decidir. ¿La ley debe estar por encima de la voluntad popular?”, respondía “¿La voluntad popular para privar de ciudadanía a una parte minoritaria? No creo que forme parte de los derechos fundamentales”.

De hecho, de la enumeración de diversos hechos diferenciales que afectan principalmente a Cataluña, Comunidad Autónoma Vasca y Galicia (por la cuestión estatutaria en la época republicana), a la CAV y a Navarra (por el reconocimiento de sus derechos históricos en la disposición adicional primera) y al hecho de la existencia de algunas comunidades con lenguas propias cooficiales (las anteriores, más la Comunidad Valenciana y Baleares) no se sigue ningún reconocimiento nacional. De lo que se habla es de que, en el marco de este “federalismo social, cooperativo y pluralista” se tratan de hacer convivir “las legítimas diferencias que hoy se presentan desde diversas comunidades autónomas” con “el respeto eficaz al igualitario reconocimiento de los derechos de los ciudadanos y a la solidaridad interterritorial”, “se trata de conjugar igualdad y legítimas diferencias, siendo conscientes de que el reconocimiento de estas últimas en territorios que las presentan en virtud de sus especificidades o de derechos históricos susceptibles del respaldo jurídico que ya les da la Constitución no tiene por qué suponer, no deben suponer, diferencias en lo que a los derechos de los ciudadanos y ciudadanas se refiere”. La voluntad igualitaria que se formula persigue garantizar “a la ciudadanía unas mismas posiciones básicas en sus condiciones de vida y en el cumplimiento de los deberes y obligaciones”.

Dicho federalismo uninacional sólo permitiría asimetrías a nivel competencial favor “de las nacionalidades históricas en materia lingüística, en su proyección cultural y educativa”. Tal diferencialidad en virtud “de la lengua podría ajustarse bien mediante un título competencial específico que recogiese su proyección en el ámbito educativo y cultural, bien en forma de derecho subjetivo que diese cuenta de la facultad de opción lingüística”. De esta forma, “podría revalidarse la asimetría sin discriminación de las restantes unidades federadas recogiendo expresamente un listado de competencias propias de las nacionalidades históricas emanadas de sus singularidades: lengua, cultura y su posible proyección en la esfera de la enseñanza”. Además, se podrían añadir otras cuestiones ligadas a la organización territorial y al Derecho civil de Cataluña, Galicia y de la CAV.

Por lo que respecta al régimen fiscal concertado vasconavarro, se apunta que “es hoy una particularidad que genera una mayor asimetría en el estatus constitucional de las Comunidades autónomas”, que constituye un “hecho diferencial” de “rasgos confederales” “exclusivamente español que no tiene absolutamente ningún parangón en Derecho comparado” y que “todos los estudios que se han hecho al respecto señalan que ambos sistemas vienen proporcionando una financiación per cápita a ciudadanas y ciudadanos del País Vasco y de Navarra notablemente superior a la media nacional”. No obstante, los firmantes del texto son partidarios de mantener el status quo vigente. “Y aunque este resultado [el de obtener una financiación per cápita superior] no sea técnicamente una consecuencia ineludible de tales sistemas, pues es imputable en última instancia a la metodología del cupo o de la aportación navarra, no puede soslayarse que, políticamente, es harto improbable que se llegue a un nivel razonablemente equiparable de dicha financiación per cápita: es un elemento jurídico constitutivo de la garantía constitucional de la foralidad el carácter pacticio de ambos regímenes financieros, y por tanto los territorios forales están en condiciones de vetar cualquier modificación que entiendan contraria a sus intereses. Por otra parte, la falta de acuerdo sobre un reparto más justo de los recursos en modo alguno perjudica a dichos territorios, pues ostentan el derecho a la recaudación de la práctica totalidad de los impuestos del sistema tributario y, en consecuencia, tienen asegurada su financiación. Los hechos, siempre tozudos, se encargan de demostrarlo; baste un ejemplo: pese a los esfuerzos de los diversos gobiernos centrales por mejorarlas técnicamente, las reglas provisionales que se aprobaron para fijar exclusivamente el cupo vasco del año 1981 siguen siendo la metodología vigente tres décadas más tarde”. Pese a que “algunas Sentencias del TJUE (...) han declarado contrarias al Derecho europeo diversas medidas tributarias vascas y navarras, fundamentalmente, por vulnerar las libertades de circulación y establecimiento” y pese a que “la subsistencia de los regímenes financieros forales conlleva un efecto desestabilizador del conjunto del sistema autonómico” al poder “generar –como ya ha sucedido en la práctica- un efecto emulación en otros territorios dotados de mayor capacidad fiscal que la media de las CCAA”, los autores del documento desisten de cualquier intento del modificación radical del régimen concertado, limitándose a aconsejar la introducción de correcciones: “Pese a la anomalía que supone la subsistencia en el siglo XXI de sistemas de financiación de carácter confederal (especialmente en el seno de una Unión Europea que tiende hacia una mayor integración financiera), no parece que sea el momento oportuno para intentar, una vez más, la plena equiparación fiscal de los territorios históricos. Las instituciones del Concierto y el Convenio deben seguir manteniendo reconocimiento constitucional. Podría, no obstante, explorarse en el proceso de reforma constitucional la posibilidad de hacer frente a alguna de las más serias deficiencias que vienen mostrando en su aplicación práctica. En esta línea, cabría incluir en la Disposición Adicional Primera un mandato dirigido a la “actualización” del régimen foral en su dimensión financiera, a saber, que en la metodología de determinación del cupo y la aportación navarra tendrán necesariamente la consideración de cargas no asumidas por las Comunidades forales las transferencias del Estado destinadas a la nivelación financiera de las unidades federadas”.

Las pautas que se mencionan en relación con los cambios en sentido federal de la financiación de las unidades federadas rehuyen, por otra parte, las reclamaciones catalanas al descartar cualquier otro tipo de asimetría fuera de la que afecta a la CAV y a Navarra. No obstante, se dice de la conveniencia de incorporar en la Constitución la mención de “que los concretos mecanismos de nivelación que se establezcan sean transparentes, de tal modo que pueda apreciarse con claridad el esfuerzo de solidaridad que hacen las unidades federadas de mayor capacidad fiscal para asegurar la nivelación financiera del conjunto de las mismas”. De forma llamativa, acto seguido, se abre la puerta, a que “podría barajarse la posibilidad de incorporar un límite a la solidaridad de las unidades federadas, en línea con el denominado <<principio de ordinalidad>> del art. 206.5 del Estatuto de Cataluña”, si bien “en tal caso, debe hilarse muy fino en la redacción de la disposición y procurar evitar la literalidad del art. 206.5 EAC, pues esta última encerraba el riesgo de que se realizara una lectura expansiva del precepto tendente a conectar la financiación autonómica con los saldos fiscales regionales”.

Tras el silenciamiento del federalismo en 1931 y en 1978 y a la espera de movimientos en el tablero catalán, resulta llamativa la resurrección del mismo desde Andalucía, sobre todo por cuanto va acompañada del respeto (matizado, pero firme) hacia la asimetría vasconavarra en el terreno económico-tributario. Con todo, no parece que la propuesta vaya a tener recorrido en la CAV y en Navarra, cuando ni siquiera las fuerzas políticas en teoría más proclives a ella (el PSE/PSN, Ezker Anitza/Ezker Batua/Izquierda-Ezkerra) se han hecho eco de la misma. Un observador fuerista de mediados del siglo XIX contemplaría maravillado la unanimidad del apoyo al régimen foral concertado en nuestro suelo en la segunda década del siglo XXI. 

CAUTIVOS EN EL BUCLE AUTONÓMICO.

La lectura, recomendada por nuestros compañeros administrativistas en la Facultad, del libro Informe sobre España. Repensar el estado o destruirlo del Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Complutense, y experto en la configuración autonómica del Estado, Santiago Muñoz Machado nos ha suscitado algunas reflexiones en torno a las posibilidades de reforma del Estado autonómico español. Solemos habitualmente caer en la tentación de interpretar que el Partido Popular tratará de aprovecharse interesadamente de esta larga depresión económica para llevar a cabo una recentralización del Estado. Sin embargo, aparte de que no somos capaces de ahondar en los vínculos entre descentralización y deuda pública (para nada unívocos, sino condicionados por el grado en última instancia de eficiencia económica de las sociedades), tampoco nos preocupamos por inquirir en las diferencias, algunas de alcance, entre las diferentes fórmulas descentralizadoras (federalismo simétrico, federalismo asimétrico, estado autonómico) ni por los considerables efectos en diversos órdenes del ciertamente consolidado, más de treinta años después, Estado de las autonomías. De nuestra lectura del libro referido hemos concluído que dichos propósitos recentralizadores achacables al Gobierno de Rajoy, presentados por Wert como consignas de fácil logro, son más un deseo inalcanzable que una realidad que pueda materializarse. La causa: la propia configuración autónomica del Estado ha configurado un bucle de múltiples agentes en el que incluso los que quieran respetar las reglas del juego constitucional están cautivos en él. Huelga decir que quienes apuesten por soluciones de cierto rupturismo de signo federalista (en sus dos vertientes simétrica o asimétrica) tampoco lo tendrán fácil. No obstante, a pesar de que todo ello garantiza el mantenimiento del status quo actual, vascongados y navarros quizás harían bien en comenzar a estudiar la teoría de juegos en cuanto que la desaparición del argumento de ETA (en el siglo XIX fue el argumento carlista) libera a muchos jugadores de cortapisas en relación con los contenidos del régimen fiscal concertado, sobre todo si quienes gobiernan en Navarra no dejan de empecinarse en desacreditarlo con sus patochadas (IVA Volkswagen. CAN, asunto Cervera), salpicando de paso a sus compañeros occidentales.

Muñoz Machado se presenta en las primeras páginas de su libro como movido no sólo por “el simple interés del especialista”, sino también “por la congoja del ciudadano”. En consonancia con ella, indica el proceso de deterioro de las instituciones constitucionales, el crecimiento de la desafección ciudadana a las instituciones y a los gobernantes y la consolidación de la “convicción de que son necesarias amplias y profundas reformas del Estado”. Acerca de la articulación autonómica del Estado se hace eco de la existencia de una contestación de la misma como consecuencia de la actual crisis económica por la percepción de que aquélla no es funcional y de que contribuye al despilfarro y al mantenimiento de élites regionales. Aunque Muñoz Machado recalca que dichas quejas no se acompañan de propuestas específicas de reforma, distingue cuatro tipos de actitudes: a) restitución del Estado centralista; b) reducción del nivel competencial y de la organización política y administrativa de las Comunidades Autónomas; c) consideración diferenciada de las regiones históricas, “considerando como tales a Cataluña, País Vasco y Galicia, cuya condición especial habría que reconocer de algún modo para ordenar el Estado con criterios más cercanos a las reivindicaciones de estos territorios periféricos”; d) independencia de esos tres últimos territorios. 

El autor no se priva de criticar duramente la estructura autonómica del Estado. No sólo por “el despilfarro y la desmesura organizativa” del mismo, sino también por existir una convivencia caótica de normas estatales y autonómicas inmanejables, por el incumplimiento de las sentencias del Tribunal Constitucional y la inaplicación de las leyes del Estado y por carecer el Estado de competencias efectivas para asegurar la unidad política y económica de España. El error originario de todo ello radicaría en que el movimiento descentralizador de la Transición, causado por el comportamiento infantil de la izquierda en contra del centralismo franquista, no tuvo porqué haber llevado a un sistema de equiparación de todas las formas territoriales de autogobierno. La Constitución de 1978 se habría equivocado al no fijar cuáles debían ser las regiones o nacionalidades con regímenes de autonomía y su grado de autogobierno y al abrir la posibilidad a que las provincias que lo pidieran constituyeran Comunidades Autónomas y a que las mismas constituyeran sus instituciones y atribuciones a través de sus estatutos de autonomía. Esa constitución del Estado autonómico en la Transición “de abajo arriba y sin que nadie hubiera fijado un patrón” fue generada por la presión de las élites locales. En el curso del tiempo, aunque la “tendencia a extravasar los dominios constitucionalmente reservados al estatuto como norma se manifestó en los primeros Estatutos del periodo 1979-1982 con bastante moderación” por la acción de los juristas (entre ellos, el mismo Muñoz Machado) y de los gobiernos del PSOE, dicha estabilidad inicial se habría roto a partir del plan de reforma del estatuto vasco de 2004 y de las reformas estatutarias de Cataluña, Andalucía y de otras CCAA.

Constituirían los estatutos reformados, y en especial algunos de ellos, un grave problema en el contexto actual de cara al planteamiento de la reforma territorial. Caracterizados por una detallada regulación de los derechos de los ciudadanos de la Comunidad Autónoma respectiva, por una ampliación de la nómina de las instituciones autonómicas y por un desarrollo puntilloso de las competencias que se asumen, la modificación de dichos estatutos reformados sería complicada al requerir mayorías cualificadas del parlamento autonómico y de las Cortes. Además, dichos estatutos se habrían blindado desde el punto de vista discursivo al proclamar derechos de carácter histórico como razón última de ellos, de forma que “en la actualidad, no hay ni una sola Comunidad Autónoma que no se crea con títulos históricos y culturales suficientes para reclamar la misma autonomía que se reconozca a cualquier otra”. De forma que el Estado español “actualmente tiene una organización autonómica indiscutiblemente enraizada y difícil de mover” en la que “todas las Comunidades Autónomas constituídas se creen con igual derecho que cualquier otra para autogobernarse” y “pueden invocar una continuidad de más de treinta años de autonomía”.

Además, desde el punto de vista constitucional una reforma de la Constitución que afectara al régimen de las CCAA en sentido recentralizador y supresor de las mismas sólo podría hacerse de acuerdo con “el complejísimo procedimiento establecido en el artículo 167” de la Constitución que exige mayoría muy cualificada de las Cortes y sometimiento a referéndum, algo que ningún partido haría por sí sólo. Tampoco la derogación o reforma en profundidad de los estatutos es fácil por ser éstos “tan difíciles de reformar como la Constitución” y por ser necesaria una mayoría muy cualificada del parlamento autonómico. Para Muñoz Machado, la única opción viable serían reformas parciales de la Constitución y de los Estatutos acerca de todos aquellos aspectos en los que los segundos “se han excedido de las funciones normativas que les corresponden” o se refieren a instituciones u órganos prescindibles. Asimismo, mediante reformas estatutarias se podría también reestructurar el mapa territorial, refundiendo las CCAA que “no tienen tamaño crítico suficiente para justificar la asignación de recursos y competencias que ostentan ni posibilidades de desarrollar su actividad en términos equilibrados y eficientes”. De esta posibilidad de reestructuración el autor excluye expresamente a Navarra por su tradición de autogobierno y por los problemas que acarrearía su fusión con la CAV.

Muñoz Machado menciona las dificultades de otras opciones. La conformación de un Estado federal, requeriría “no tanto un borrón y cuenta nueva con todo lo existente, sino transformar los Estatutos en Constituciones de los Estados miembros de la federación española, someter estos textos a ratificación de las Cortes Generales y los referendos subsiguientes, y renovar el aparato institucional del Estado, muy especialmente para cambiar algunas relaciones intergubernamentales y dar otro sesgo a la organización del Senado”, esfuerzo que sería “ímprobo” y sus costes políticos “desmesurados” ya que no se ganaría ahorro en aparato institucional ni en pérdida de competencias por parte de los nuevos Estados en relación con que ahora tienen las CCAA. Además, las nacionalidades históricas se negarían a formar parte de un Estado federal a pie de igualdad con el resto. Por ello, habría que plantear un federalismo asimétrico que posibilitara “una integración diferenciada de algunos territorios”, visto sobre todo el afán de bilateralismo de los nacionalismos vasco y catalán.

A pesar de todo lo anterior, el autor reconoce la existencia de los hechos diferenciales y habla, en relación con ello, de los derechos históricos vasconavarros, constitucionalmente reconocidos, y del hecho lingüístico diferencial en las comunidades bilingües. No deja de ser remarcable que Muñoz Machado, aunque afirma la imposibilidad de extender a Cataluña el régimen de concierto por motivaciones jurídicas y económicas, mencione que, de cualquier forma, un modelo basado en el concierto extendido a Cataluña precisaría de la reforma de la Constitución, no pudiéndose implantar por medio de una ley estatal, llegando a afirmar que si Cataluña cree que dicho régimen “es la única opción posible para satisfacer sus aspiraciones, debe promover una reforma de la Constitución para que la recoja”.

También es preciso mencionar que en el capítulo séptimo, a la par que plantea “la competencia del legislador estatal para sustituir la inactividad de las Comunidades Autónomas cuando ésta puede ser perjudicial para los intereses generales”, recoge, por otro lado, siguiendo con la llamada al constitucionalismo flexible del final del párrafo anterior, la posibilidad de “la legislación asimétrica”, esto es, “de las posibilidades de declarar la no aplicación de algunas leyes [por parte del Estado] a los efectos de respetar peculiaridades históricas, tradiciones organizativas, singularidades culturales o económicas, de algunas de las Comunidades Autónomas”.

Ocupándose también en otros capítulos del libro de la cuestión de la ejecución de la legislación estatal, de la multiplicación de los organismos públicos y de la hiperregulación y de la unidad de mercado, el epílogo (dirigido a “inmovilistas, reformistas y separatistas”) enervará a quien espere soluciones fáciles. De hecho, en nuestro caso Muñoz Machado, como avanzamos al principio, nos ha invitado a pensar en términos de extrema complejidad ya que las soluciones de concurrencia estarán condicionadas al visto bueno de demasiados agentes, todos ellos pertrechados ahora de sus buenas dosis de legitimidad.

En ese epílogo Muñoz Machado vuelve a insistir en la magnitud de los efectos económicos y políticos sobre la estructura autonómica del Estado, de forma que el inmovilismo sería una actitud “realmente suicida” e “irresponsable”. Ahora bien, también menciona que resulta sorprendente que tanto recentralizadores, como inmovilistas reformistas más o menos radicales y separatistas no se hayan preocupado por detallar sus propuestas.

Su solución apuntaría hacia una necesidad de reforma del estado autonómico, a causa de sus fallos y deficiencias, mediante una reforma constitucional “porque es la única manera de fijar y estabilizar las nuevas soluciones”. De ser esa vía imposible, existiría “un amplio camino a recorrer por la vía de la legislación, orgánica y ordinaria, del estado, así como de la jurisprudencia constitucional”. Lamentablemente no se dan pormenores de esa opción. Por lo que él mismo cae en la actitud de desidia que achaca a los demás.

Más que propositivos, los párrafos finales de su libro tienen una finalidad negadora de las demás opciones. Comenzando por la federalista, ya criticada anteriormente. Bajo su punto de vista, como ya habíamos recogido, el estado federal no aportaría grandes innovaciones sustanciales al estado autonómico. En ese enfoque Muñoz Machado participa de la tendencia, tan generalizada en los políticos y analistas españoles, a interpretar equivocadamente el modelo español como una suerte de federalismo atendiendo exclusivamente al nivel de descentralización concedido a las partes, obviando otras cuestiones absolutamente nucleares de los sistemas federales como la de la soberanía. Lo cual distorsiona altamente el debate: como ya sucedió con el Estado integral por el que apostó la Constitución de la II República, la Constitución de 1978 enmascaró mediante las comunidades autónomas el tema de las soberanías conscientes de algunas de las partes, tratando de aunar descentralización y una única soberanía nacional española. Consecuentemente con su enfoque, el autor no olvida reseñar que, a pesar del “valor simbólico” que tiene “el concepto de <<Estado federal>> como opción organizativa creada sobre la base de la voluntad libre de los pueblos que lo integran”, “resulta asombroso sostener que el futuro del Estado español y su ámbito territorial puedan depender, en la actualidad, de una nueva decisión de los pueblos que forman parte del mismo”.

Tampoco el federalismo asimétrico resulta viable a los ojos del autor. En un hipotético Estado federal, entendido a su juicio, y según sus parámetros, como próximo al Estado autonómico, Muñoz Machado menciona que “la reforma constitucional que condujera a una Federación asimétrica, donde se reconociera la singularidad de Cataluña y el País Vasco podría tener un sentido diferente si sirviera para templar las reclamaciones de estos dos territorios y subrayar su posición especial dentro del Estado. Ahora bien, tal federalismo asimétrico darían lugar a diversos problemas. El primero, “la dificultad de encontrar las claves de la diferencia, las atribuciones o poderes que pueden reconocerse a aquellos territorios y que no correspondan a los demás”, sobre todo si pensamos que, “dado que todas las Comunidades Autónomas españolas han llegado a niveles de autogobierno máximos, quedan muy pocos ámbitos que explorar”, a “riesgo de que el propio Estado deje de tener funciones relevantes en los indicados territorios”. El segundo problema tendría que ver con “las aspiraciones de igualación, con respecto de cualquier solución que se adopte, por parte de las demás Comunidades Autónomas”: como en la Constitución de 1978 no se reconocieron directamente hechos diferenciales, fuera de los de la Disposición Adicional Primera, “durante más de treinta años todas las Comunidades Autónomas han tenido los mismos poderes, sin perjuicio de las posibilidades de ejercerlos de modo diferente de acuerdo con las propias opciones políticas, las tradiciones o la cultura de de cada territorio”, con lo que “romper ahora esta igualdad es una opción política, pero muy difícilmente realizable”.

Para finalizar, Muñoz Machado se refiere a las corrientes separatistas. Afirma que será “el pueblo español, mediante una reforma constitucional aprobada en referéndum, el primero que tendría que autodeterminar su futuro” y que lo más preocupante de aquéllas “es que no dejan ver las demás crisis reales: ni la económica, sobre la que distraen, ni la institucional, que está demandando reformas, mucho más ponderadas pero urgentes, para que volvamos a tener una organización de los poderes públicos fiable y prestigiosa con capacidad para atender rigurosamente los intereses generales”.

Del análisis expuesto, por lo tanto, sólo cabe concluir que cualquier alteración será enormemente complicada. Las opciones de restitución del Estado centralista o de reducción del nivel competencial y de la organización política y administrativa de las Comunidades Autónomas chocarán con la voluntad de las nacionalidades históricas, pero también con la voluntad de las demás, dotadas de historicidad suficiente después de amplio desarrollo de su autogobierno, con todo lo que ello supone a todos los niveles. La consideración diferenciada de las regiones históricas, vía federalismo asimétrico o vía reconducción asimétrica del Estado autonómico, tampoco será fácil a causa de la dificultad de concreción de las asimetrías y de la contestación de las demás que no querrán quedarse atrás, máxime si algunas de ellas, como Navarra, Aragón o Valencia, pueden hacer valer argumentos historicistas o de otra índole de un cierto mayor peso relativo, tal y como podrían predicar los partidos regionalistas o nacionalistas de esas regiones. Y todo ello, en un contexto en el que todas las comunidades autónomas, sin excepción, siendo como son las administraciones que gestionan los servicios esenciales del Estado de Bienestar, gastan estructuralmente más de lo que ingresan, arrastrando un endeudamiento cuantioso, y viéndose obligadas por ello a mirar por el rabillo del ojo a las cuentas del vecino, siempre a expensas de un sistema de financiación más ventajoso, argumentado con las razones que sean.